II SA/Go 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 marca 2016 r., nr XV.86.2016 w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. W dniu 30 marca 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XV.86.2016 w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych. Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej u.s.g.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r.o cmentarzach i chowaniu zmarłych (obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 912) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 827). Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. W § 1 tej uchwały wskazano, że ustala się wysokość opłat cmentarnych według załącznika nr 1 do uchwały. W § 2 stwierdzono, że traci moc poprzednia uchwała wydana w tym przedmiocie. W § 3 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy, a w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. 2. Skargę na uchwałę z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności złożył Prokurator Rejonowy. Skarga obejmowała również uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 1999 r., nr IX/96/99 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarza komunalnego (sygn. akt II SA/Go 97/18). Niniejsza sprawa została wyłączona do odrębnego rozpoznania pod sygnaturą II SA/Go 101/18. Zaskarżonej uchwale z dnia 30 marca 2016 r., nr XV.86.2016 Prokurator zarzucił naruszenie trybu jej podjęcia. Zdaniem Prokuratora zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy komunalnych powinny zostać uregulowane uchwałą budżetową rady gminy nie zaś w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza. Prokurator nie wskazał jednak naruszonego przepisu prawa, ale powołał się na orzeczenie tutejszego sądu w sprawie II SA/Go 661/16. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu z przepisów prawa, w tym art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej nie wynika, by ustalenie opłat za usługi cmentarne musiał być procedowany i uchwalany w trybie uchwały budżetowej. 4. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej podtrzymał skargę modyfikując treść zarzutu. Zdaniem Prokuratora uchwała narusza art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych z tego względu, że nie została opublikowana, choć jest aktem prawa miejscowego. Prokurator nie podtrzymał natomiast zarzutu, że przedmiotowa uchwała powinna być procedowana w trybie uchwały budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uprawnienie do uruchomienia drogi sądowej mające na celu kontrolę zgodności z prawem uchwały przysługuje również prokuratorowi (art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767). Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. Sankcja nieważności dotyczy przypadków uznanych za istotne naruszenie prawa. Za takie uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Przykładowo są nimi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. 4. Pierwszy zarzut dotyczący tego, że wysokość opłat cmentarnych powinna być ustalona w uchwale budżetowej został przez Prokuratora został przez Prokuratora cofnięty. Podlega on jednak ocenie, gdyż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ma to również znaczenie dla kwestii czy wobec zmiany zarzutu konieczne było odroczenie rozprawy w celu poinformowania o strony przeciwnej. Takiej konieczności zdaniem sądu nie było. Obecność na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowa, organ był prawidłowo powiadomiony i mógł stawić się jego przedstawiciel, a zarzut podniesiony na rozprawie przez Prokuratora Okręgowego sąd i tak był zobowiązany rozpatrzeć z urzędu. 5. Zarzut odnoszący się do uchwały budżetowej nie jest trafny. Pogląd przedstawiony w pierwotnym uzasadnieniu skargi oparty jest na nadinterpretacji fragmentu uzasadnienia tutejszego sądu dotyczącego uchwały w przedmiocie regulaminu cmentarza, w którego treści zostały zawarte zapisy określające wysokość opłat. Tenże fragment uzasadnienia został "wytezowany" przez redaktorów Systemu Informacji Prawnej LEX (nr 2151007), co prowadzi do nieporozumień, jeśli tezę pojmuje się dosłownie i bezodniesienia do stanu prawnego i faktycznego sprawy. W przepisach prawa materialnego nie ma bowiem norm nakazujących organowi włączenie kwestii ustalania opłat cmentarnych do uchwały budżetowej. Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Z punktu widzenia prawa materialnego uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (ujętymi oddzielnie w postaci planów dochodów, wydatków, rozchodów i przychodów), a także w części tekstowej uchwały budżetowej. Zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa określa: 1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych; 2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych; 3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90; 7) kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego; 8) szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw; 9) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy; 10) inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do: 1) zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90; 2) dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 258. Jak widać uchwała budżetowa nie kreuje samoistnie źródeł finasowania budżetu (to bowiem należy do materii ustawowej, por. art. 216 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) i wydanych na podstawie delegacji ustawowej aktów prawa miejscowego lub innych uchwał rady gminy realizujących zakres delegacji ustawowej. 6. Natomiast zasadny jest zarzut postawiony na rozprawie dotyczący charakteru prawnego uchwały i obowiązku jej opublikowania jako aktu prawa miejscowego. Wynika to z następujących racji. Cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, a w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała dotyczy cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i za usługi świadczone na terenie cmentarza komunalnego. Wymienia ona szereg czynności, z których przynajmniej część należy zakwalifikować jako usługi komunalne, które są świadczone przez zarządzającego cmentarzem w imieniu gminy. Cennik ten ma charakter powszechnie obowiązujący, gdyż jego adresatami są wszystkie osoby, które są zobowiązane lub uprawnione do realizacji usług cmentarnych. Uchwała zawierająca takie opłaty nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Podstawową różnicą między aktami wewnętrznymi a aktami prawa miejscowego jest bowiem krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnegow: System prawa administracyjnego, tom 5 pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013). Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika również z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., akt I OSK 1901/13, CBOSA). Inaczej zatem, niż uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu będące aktami skierowanymi do organów gminy lub jednostek pozostających w strukturach gminy, a więc aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych skierowane są do ogółu adresatów. Jej adresatem są wszystkie podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych i zobowiązane do ponoszenia określonych w uchwale opłat. Nie są to adresaci imiennie lub rodzajowo oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Są to więc znamiona odpowiadające ukształtowanemu doktrynalnie i orzeczniczo pojęciu aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15 oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15,WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2016 r., IV SA/Gl 890/15 i 20 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 54/16 i WSA w Olsztynie z 10 października 2017 r., II SA/Ol 626/17 Powyższe stanowisko jest ugruntowane (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16 i I OSK 571/16 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 878/14; WSA we Wrocławiu z 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08, WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., IV SA/Gl 319/17; CBOSA). 7. Jako akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowymi przewidywać stosowne vacatio legis, czego nie dopełniono (art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych akt prawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523). Wskazać tu należy na niekonsekwencję organu, który w poprzedzającej zaskarżoną uchwałę - uchwale z 30 marca 2016 r. nr VX.85.2016 postanawiając o uchyleniu uchwały dotyczącej opłat cmentarnych z 29 września 2015 r., nr VIII.52.2015 postanowił o jej opublikowaniu, co zostało zrealizowane (Dz. Urz. Woj. z 6 kwietnia 2016 r. poz. 756.). Zatem derogacja poprzedniej uchwały została ogłoszona, a treść nowej uchwały ją zastępującej już nie. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wobec wskazanego naruszenia polegającego na zaniechaniu jej publikacji i niezgodnego z prawem oznaczenia wejścia uchwały w życie (są to wady niewątpliwe istotne) zgodzić się należy ze zmodyfikowanym na rozprawie wnioskiem Prokuratora Okręgowego, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tejże uchwały.