II SA/Go 1017/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 września 2004 r. nr XIX/152/04 w sprawie Regulaminu Porządkowego Cmentarzy Komunalnych znajdujących się na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. W dniu 23 września 2014 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XIX/152/04 w sprawie uchwalenia Regulaminu Porządkowego Cmentarzy Komunalnych znajdujących się na terenie gminy. Jako podstawę uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej u.s.g.). 2. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie : - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisem tworzącym dla Rady Miejskiej kompetencje do wydawania przepisów porządkowych jest art. 40 ust. 3 u.s.g.; - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (wówczas Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.; dalej u.c.c.z.) polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w § 1, 2, 3, 4 ust. 2, § 8, 10, 11, 12, 14 załącznika do regulaminu materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego , określając w nich administratora cmentarza, a nadto wskazaniu zakresu działań, uprawnień i upoważnień przysługujących administratorowi cmentarza; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie przepisów niektórych ustaw; - art. 124, 144 i 145 Kodeksu wykroczeń, które stanowią, że podlega karze ten: kto mając obowiązek opieki lub nadzoru nad małoletnim do lat 7 dopuszcza do jego przebywania w okolicznościach niebezpiecznych, kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, niszczy lub uszkadza roślinność albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, depcze trawniki lub zieleńce w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu oraz kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę plac, ogród, trawnik lub zieleniec, a które zostały powtórzone w regulaminie; - art. 603 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, które penalizują sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy oraz umieszczanie w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenia, plakatu, afiszu apelu, ulotki, napisu czy rysunku albo wystawienie ich na widok publiczny bez zgody zarządzającego tym miejscem, a które zostały powtórzone w regulaminie; - art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewskazanie w podstawie prawnej uchwały; - wprowadzenie w § 6 regulaminu obowiązku bez podstawy prawnej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 3. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Szczególne uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. 4. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. – wbrew zarzutom skargi - nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. 5. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wskazać należy, że regulamin dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi. Pierwsza kwestia dotyczy administrowania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl zaś art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten posługuje się pojęciem zarządu, które jest inne szersze od pojęcia administrowania. Zgodnie zaś z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się, a tym bardziej nie zmienia w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. To wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. W związku z tym niezgodne z prawem są przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach. Za naruszające istotnie prawo należy też uznać te zapisy regulaminu, w szczególności § 11, które są stypizowane w aktach rangi ustawowej – kodeksie karnym lub kodeksie wykroczeń (art. 603 § 1, art. 63a § 1, art. 124, art. 144, art. 145 kodeksu wykroczeń lub art. 288 kodeksu karnego). Kwestie dotyczące robót budowlanych regulują przepisy prawa budowalnego, zaś cywilnoprawne – odpowiedni kodeks cywilny. Przepis § 6 zawiera obowiązek nieznany ustawie, zaś samo sformułowanie "dzieci w wieku przedszkolnym" jest nieprecyzyjne i niejasne pod względem interpretacyjnym. Podkreślić tu należy, że ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji , wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Cmentarz jest zaś miejscem powszechnie dostępnym. 6. Mając na względzie powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości bowiem wskazane wyżej uchybienia dotyczą niemal wszystkich istotnych przepisów regulaminu. W takiej sytuacji w pozostałym zakresie uchwała nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym.