II SA/Go 102/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS", "organ") powołując się na ustawę z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyznał J. K. na okres od [...] roku do [...] roku świadczenie wychowawcze na dziecko Ł. K. w wysokości 500 zł. Następnie decyzją z dnia [...] roku ZUS przyznał powyższe świadczenie stronie na okres od [...] roku do [...] roku. Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], ZUS powołując się na ustawę z dnia [...] roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.) uchylił przyznane J. K. (dalej: "skarżący") prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K., przyznane na okres od [...] roku do [...] roku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z treścią pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] roku nr [...] oraz informacji z [...] instytucji ubezpieczeniowej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają odnośnie jego osoby zastosowania, ponieważ zamieszkuje z całą rodziną na terenie [...]. Dalej organ stwierdził, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od [...] roku do [...] roku na syna Ł. K. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Dlatego też nienależnie pobrane świadczenie skarżący zobowiązany jest wpłacić na rachunek bankowy ZUS. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ zawarł pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania od powyższej decyzji. ZUS decyzją z dnia [...] r., znak [...] stwierdził, że wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze na dziecko Ł. K. za okres od [...] do [...] roku w łącznej kwocie [...] zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organ zobowiązał skarżącego do zwrotu ww. świadczenia łącznie z odsetkami za okres od [...] roku do [...] roku czyli do dnia wydania decyzji, tj. w łącznej kwocie [...] zł. Prezes ZUS (dalej: "organ", "ZUS") decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego: od decyzji z dnia [...] r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres [...] i decyzji z dnia [...] r. o zwrocie nienależnego pobrania świadczenia na dziecko Ł. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, na jaki ma być przyznane świadczenie, chyba że unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o świadczenie wychowawcze dla ww. dziecka na okres świadczeniowy trwający od [...] r. do [...] r. konieczne było wszczęcie postępowania wyjaśniającego, bowiem z danych zawartych we wniosku nie wynikało jednoznacznie, że centrum życiowe skarżącego wraz z dziećmi znajduje się w Polsce. W ramach tego postępowania ustalono, że Wojewoda [...] w dniu [...] r. przekazał do ZUS pismo nr [...] w związku z ustaleniami z [...] instytucją ubezpieczeniową, że w sprawie przyznanego w dniu [...] r. świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy [...] przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, gdyż skarżący wraz z rodziną zamieszkuje na terenie [...]. Z uwagi na powyższe wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze za okres od [...] r. do [...] r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa o w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które jest zobowiązany wpłacić na rachunek bankowy, z którego otrzymał wypłatę świadczenia. Pismem z dnia [...] r. skarżący zaskarżył ww. decyzję, wskazując, że decyzja cofająca świadczenie wychowawcze przyznane na syna Ł. K. – obywatelowi polskiemu – świadczenia wychowawcze, wydana została na podstawie informacji urzędniczki [...] Urzędu Wojewódzkiego – B. S., z którą skarżący prowadzi korespondencję od początku powstania ww. programów. Skarżący podkreślił, że sytuacja jego rodziny była znana i wielokrotnie wyjaśniana przez europejski system koordynacji programów socjalnych. Zaznaczył, że nigdy nie złożył nieprawdziwego oświadczenia we wnioskach. W ocenie skarżącego uchylenie wcześniej wydanych decyzji i żądanie zwrotu środków ma na celu doprowadzenie jego rodziny do bankructwa i bezdomności, co dziwi w obliczu popierania przez każdą opcję polityczną polityki prorodzinnej i np. szerokiej pomocy rodzinom ukraińskim. Skarżący wskazał ponadto, że zawsze wysyłał stosowne zaświadczenia i PIT-y o płaceniu podatków w Polsce. Przypomniał, że wykonuje wolny zawód artystyczny, co jest szczególnie trudne w dobie Covid-19, za co został odznaczony medalem Gloria Artis. Wskazał, że wraz z żoną pracuje od ponad trzydziestu lat na rzecz kultury polskiej, synowie uczą się w polskich szkołach, studiować będą na polskich uczelniach i pracować dla dobra Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona choć z innych względów niż zostało w niej podniesione. W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na wstępie, celem uporządkowania w sprawie istotnych dla jej rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, wyjaśnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja ZUS z dnia [...] r., nr [...], którą to decyzją organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącego: od decyzji z dnia [...] r., nr [...] o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącemu na dziecko Ł. K. i decyzji z dnia [...]r., stwierdzającej, że wypłacone skarżącemu ww. świadczenie wychowawcze na dziecko Ł. K. w kwocie [...] zł na dziecko w okresie od [...] roku do [...] roku stanowi nienależnie pobrane świadczenie, utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję". Podkreślić należy, że przepisy prawa materialnego (w tym wypadku rozporządzenia RM) są podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw i obowiązków. Przepisy natomiast k.p.a. zawierają regulacje proceduralne, stanowiące gwarancję poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego, zwłaszcza w drodze decyzji administracyjnej, zapewniają stronom zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę do weryfikacji rozstrzygnięć z różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Spełnia ona zatem rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego. Prawo materialne nie urzeczywistnia się więc bez procedury (zob. Przedmowa w: Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005). W przepisach k.p.a. zawarte są regulacje proceduralne stanowiące w szczególności kiedy i w jakich okolicznościach oraz jakie decyzje wydają organy administracji publicznej, w tym organ odwoławczy. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W rozpatrywanej sprawie ZUS, działający jako organ odwoławczy, wydał w dniu [...] r., w postępowaniu odwoławczym decyzję, zapominając o obowiązujących go regulacjach k.p.a., mianowicie decyzją tą organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącego: od decyzji z dnia [...] r., o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K. na okres [...] i decyzji z dnia [...]r., o zwrocie pobranego nienależnego świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K. w kwocie [...] zł - utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję". Z sentencji decyzji wynika zatem, że organ jedną decyzją utrzymał w mocy dwie decyzje lub co najmniej rozpoznawał odwołania od dwóch decyzji. Natomiast rozstrzygnięcie decyzji wskazuje, że organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy jedną tylko decyzję. ZUS użył bowiem zawrotu "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". W ocenie Sądu z całości akt sprawy można jednak wyinterpretować, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy jedną decyzję, i jest nią decyzja z dnia [...] r., nr [...] o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na dziecko Ł. K.. Konstatacja ta wynika nie tylko z użytego przez organ zwrotu "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ale również z treści decyzji organu z dnia [...] r., nr [...], którą to decyzją organ, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] r. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższe znajduje potwierdzenie także w treści uzasadnienia powyższej decyzji, w którym mówi się o zwrocie nienależnego pobrania przez skarżącego świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K. i mówi się o decyzji wydanej decyzji I instancji – decyzji ZUS z dnia [...] roku orzekającej o zwrocie pobranego już świadczenia. W świetle powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a. Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów odnośnie wskazania podstawy prawnej oraz faktów ustalonych w toku postępowania. Jak już wyżej wskazano organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...] o uchyleniu prawa skarżącego do świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K.. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji z dnia [...] r., organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia, a jedynie wskazał, że z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] roku oraz informacji z [...]j instytucji ubezpieczeniowej wynika, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, ponieważ skarżący z cała rodziną zamieszkuje na terenie[...]. Wskazał organ nadto za jaki okres pobrane świadczenie należy uznać za nienależne w rozumieniu art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Powołanie się tylko na ustawę z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci bez wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego powyższej ustawy nie może być uznane za wskazanie podstawy rozstrzygnięcia, o której stanowi art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. To samo należy odnieść do decyzji organu II instancji, w której jedynie powołano się na art. 138 k.p.a. bez bliższego określenia jednostki redakcyjnej tegoż przepisu jako podstawę utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Kwestie związane z uznaniem za nienależne, przyznanym czy też już wypłaconym świadczeniem wychowawczym (czyli już skonsumowanym) pobranym świadczeniem wychowawczym (kiedy takie świadczenie może zostać uznane jako nienależne oraz jaki jest tryb dochodzenia jego zwrotu przez organ) określone zostały w art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 421), który to przepis przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, bez zgody strony, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do tego świadczenia, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowanego, czyli świadczenia już pobranego. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii, jeżeli na ten moment nie upłynął okres na jaki zostało ono przyznane) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26.09.2023 r., II SA/Bk 357/23, II SA/Bk 585/23, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28.07.2023 r., I OSK 1014/21, wskazując, że "odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy 500+ jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy 500+, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy 500+ (...). Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy 500+ nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy 500+, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną" (por. również wyrok NSA z dnia 30.04.2020 r., I OSK 1269/19, oraz wyrok NSA z dnia 28 lipca 2023 roku, sygn. akt I OSK 1014/21 CBOSA). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu z dnia [...] r. (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją), uchyla skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na dziecko Ł. K. (przyznane decyzjami z dnia [...] roku na okres od [...] roku do [...] roku oraz z dnia [...] roku na okres od [...] roku do [...] roku ), albowiem w dniu w którym prawo do świadczenia organ ustalił, skarżący nie zamieszkiwał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. ZUS uchylił zatem skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego, zarówno za okres w których zostało już wcześniej przez skarżącego skonsumowane jak również za który świadczenie to nie zostało jeszcze skarżącemu wypłacone. Tymczasem, zdaniem Sądu, nie podlega uchyleniu prawo do świadczenia wychowawczego - tak jak w rozpoznawanej sprawie - już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenia już pobranego. Podsumowując, ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył, zdaniem Sądu, przepisy postępowania - art. 138 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - decyzji z dnia [...] roku. Zaistniała bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako podstawa do uchylenia kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej spostrzeżenia, dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda rozstrzygnięcie, które w sposób należyty uzasadni. Nadmienić należy, że zarówno w decyzji z dnia [...] roku jaki z dnia [...] roku organ w uzasadnieniu nie wykazuje czy brak spełnienia podstawowej przesłanki decydującej czy to o uchyleniu decyzji o przyznaniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego czy też o uznaniu za nienależne dotyczy całego okresu, na który zostało ono przyznane czy też od określonej daty. Jest to istotne ustalenie, które ma wpływ na ocenę zasadności wydawanych decyzji przez organ. W tym miejscu wskazać należy dodatkowo, że decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r., nie jest i nie mogła być, z przyczyn oczywistych, objęta skargą skarżącego z dnia [...] r. Zatem skarżący zainteresowany kwestią zwrotu nienależnie - zdaniem ZUS - pobranego świadczenia, zakwestionowania decyzji z dnia [...] roku, jeżeli tego nie uczynił, może rozważyć możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi od ww. decyzji t.j. z dnia [...] r. Zgodnie z art. 87 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi wnosi się do sądu, za pośrednictwem organu, który wydał skarżoną decyzję, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W okolicznościach niniejszej sprawy termin siedmiu dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] r. liczyć należy od daty doręczenia skarżącemu uzasadnienia niniejszego wyroku. Oczywiście powyższego pouczenia nie należy utożsamiać jako podważenia zasadności merytorycznej tej decyzji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył ZUS a skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.