II SA/Go 1023/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.S. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016r. K.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 64 § 2 i art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta, z uwagi na nieusunięcie braków w podanym terminie, pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] września 2016 r. K.S., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w związku z niewydaniem decyzji administracyjnej i pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wydanie warunków zabudowy dla dz. [...], położonej w [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 października 2016 r. skarżący został wezwany do wykazania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, czy przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Sądu na bezczynność Prezydenta Miasta złożył zażalenie do organu nadrzędnego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie, pod rygorem przyjęcia, że zażalenie takie nie zostało przez skarżącego wniesione. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2016 r. K.S. podał, że zażalenie na bezczynność, wobec pozostawienia przez Prezydenta Miasta jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. bez rozpoznania, nie zostało przez niego złożone, gdyż w myśl uchwały siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 2/13 na powyższą czynność materialno – techniczną zażalenie nie przysługuje (zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wobec treści powyższego pisma, zarządzeniem z dnia 10 listopada 2016 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, czy przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy jest to skarga na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpatrzenia, pod rygorem uznania, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący podał, że przedmiotem postępowania jest skarga na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia pisma (tj. jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wydanie warunków zabudowy) bez rozpatrzenia. Na podstawie zarządzenia Sędziego z dnia 6 grudnia 2016 r. sprawę zakreślono w repertorium SAB jako niewłaściwie wpisaną i zarejestrowano w repertorium SA pod nowym numerem II SA/Go 1023/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Merytoryczna ocena skargi zawsze musi zostać poprzedzona badaniem, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi K.S., po sprecyzowaniu jej pismem z dnia [...] listopada 2016r., jest pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania. W pierwszej kolejności należało więc rozważyć, czy zaskarżone pismo jest aktem lub czynnością o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było zatem to, czy zaskarżone pismo, którego podstawę prawną stanowił art. 64 § 2 k.p.a, mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu; 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). W świetle orzeczeń sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pozostawienie pisma bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednakże czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie kreuje żadnego obowiązku ani nie przydaje skarżącemu żadnych praw. Stanowi wyłącznie informację o braku możliwości merytorycznego rozpoznania podania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie pozbawia strony uprawnienia do jej rozpoznania, strona bowiem może złożyć ponowny wniosek już bez wskazanych wcześniej przez organ braków. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. wyraźnie i jednoznacznie sprecyzował, że jego skargę należy traktować jako skargę na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2016r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania. Należy zatem wskazać, że pismo organu o pozostawieniu podania bez rozpoznania wydane w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. nie należy do katalogu aktów, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie rozpoznawanej skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Trzeba również zauważyć, że nawet potraktowanie rozpoznawanej skargi jako skargi na bezczynność Prezydenta Miasta - jak chciał tego początkowo sam skarżący - nie doprowadzi do jej merytorycznego rozpoznania. Jak bowiem wynika z art. 52 § 2 p.p.s.a., przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu stanowi uprzednie złożenie zażalenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14; LEX nr 1467706). Tymczasem z wyjaśnień skarżącego udzielonych pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wynika, iż skarżący nie wniósł – przed wniesieniem rozpatrywanej skargi – zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co oznacza, że nie wyczerpał przysługujących mu w sprawie środków zaskarżenia. Brak złożenia takiego zażalenia wynika również z odpowiedzi na skargę. To zaś uzasadniałoby odrzucenie skargi na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że skarżący błędnie zinterpretował uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, na którą powołuje się w skardze, jak i w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., albowiem nie rozróżnia zażalenia jako środka zaskarżenia przysługującego na postanowienie i zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Istotnie bowiem zgodnie z powyższą uchwałą pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, jednak wynika z niej, że w tym przypadku należy wykorzystać środek przewidziany w art. 52 § 2 p.p.s.a., tj. zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Na marginesie nadmienić należy, iż niniejsze postanowienie nie pozbawia skarżącego prawa do powtórnego złożenia skargi na bezczynność organu, po uprzednim wyczerpaniu właściwego toku instancyjnej kontroli działalności administracji publicznej. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia, uiszczona przez skarżącego kwota tytułem wpisu sądowego od skargi zostanie mu zwrócona.