II SA/Go 1026/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P.Z. i G.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P.Z. i G.Z. solidarnie kwotę 367 (trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Wójt Gminy ustalił P. i G.Z. opłatę adiacencką w wysokości 6.665,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 0.36.51 ha położonej w [...], zatwierdzoną decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w związku z podziałem geodezyjnym tej nieruchomości. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98 a ust. 1 i 1 a i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm. – dalej "u.g.n.") oraz uchwała Rada Gminy nr XXXV/254/10 z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem geodezyjnym ( Dz. U. Woj. z 2010 r. nr 48 poz. 648). Powołując się na treść wyżej wymienionych przepisów organ wyjaśnił, iż w toku postępowania wysokość opłaty adiacenckiej ustalona została w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.O. operat szacunkowy, z którego wynika, iż w wyniku podziału działki o nr ewidencyjnym [...] i powierzchni 0,36.51 ha, położonej w [...], jej wartość wzrosła o kwotę 26.660,zł, co stanowiło podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 6.665,00 zł. Państwo P. i G.Z. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia. Zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, przez bezpodstawne uznanie, iż w wyniku podziału należącej do nich nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Ponadto wnieśli o zweryfikowanie operatu szacunkowego sporządzonego przez E.O., a także możliwość rozłożenia spłaty należnej opłaty na raty i zabezpieczenie wskazanej przez właściciela nieruchomości hipoteką na rzecz Wójta Gminy. Zdaniem odwołujących się operat zawiera błędy w wyliczeniu wartości. Podnieśli również, iż w związku z zamiarem podziału działki ponieśli koszty rozbiórki budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz wyrównania terenu i wywozu. Tymczasem dla porównania w operacie wzięto ceny działek, które nie były zabudowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. Organ odwoławczy bardzo szeroko omówił zasady postępowania administracyjnego w zakresie określenia wysokości opłaty adiacenckiej. W tym organ odwołał się zarówno do ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U z 2013 r. poz.267 , określanej dalej jako "k.p.a.") , jak również zasad tego postępowania wynikających z dyspozycji art. 98 a u.g.n. Organ wyjaśnił, iż z dyspozycji przywołanego wyżej przepisu wynika, że istota obowiązku nim uregulowanego sprowadza się do konieczności uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w sytuacji łącznego spełniania czterech przesłanek, tj. nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, z zastrzeżeniem art. 98 a ust. 2 u.g.n., ustalenie opłaty nastąpi w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udokumentowany i udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a u.g.n.), w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Jednocześnie organ odwoławczy wyraził pogląd, iż w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w kierunku omówionych przesłanek w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości w stopniu umożliwiającym przyjęcie za prawidłowe wszystkich istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. Zdaniem Kolegium okoliczność spełnienia wskazanych przesłanek uzasadniających ustalenie opłaty adiacenkiej w niniejszej sprawie jest bezsporna. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołało art. 7 u.g.n., zgodnie z którym w sytuacji, gdy istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, w tym wykazania przed organami administracji przesłanki wzrostu wartości nieruchomości należy sporządzić operat szacunkowy, który stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto podkreśliło, że operat szacunkowy stanowi dowód podlegający ocenie organu administracji, w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i metod, a także techniki szacowania nieruchomości, wyliczeń rachunkowych i sposobu rozumowania rzeczoznawcy majątkowego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat spełnia warunki określone zarówno przez u.g.n., jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm. – określanego dalej jako "rozporządzenie RM "). Kolegium uznało, iż sporządzony operat odpowiada obowiązującym przepisom prawa, a ponadto zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Rzeczoznawca w celu określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny, nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w granicach i w pobliżu granic administracyjnych gminy, dokonał przeglądu i analizy nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, walorach użytkowych, będących przedmiotem sprzedaży w okresie ostatnich 24 miesięcy, a także uwzględnił jej indywidualne cechy w odniesieniu do nieruchomości podobnych przyjętych do porównania. Organ wskazał również, że rzeczoznawca dokonał wyceny metodą porównywania parami, uwzględniając przy tym takie cechy jak położenie, lokalizacja, powierzchnia, przeznaczenie, uzbrojenie terenu, dojazd i zagospodarowanie. Na tej podstawie dokonano podziału rynku nieruchomości, wskazując odpowiednie atrybuty do porównań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeanalizowało dokonane ustalenia rzeczoznawcy, a także przeprowadzone przez niego szacowanie, znaczenie poszczególnych atrybutów nieruchomości i wyliczenia, uznając je za prawidłowe, zgodne z prawem. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż opłata adiacencka została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że nie dotyczą one bezpośrednio merytorycznych błędów w sporządzonym operacie szacunkowym lub też uchybień prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego kwestia poniesionych nakładów w trakcie prac rozbiórkowych nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi bowiem fakt wzrostu wartości nieruchomości wynikający z podziału. P. i G.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji Wójta Gminy, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego obligujących je do działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 k.p.a ) poprzez dopuszczenie się nadinterpretacji przepisów prawa, a także naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu w postępowaniu operatu szacunkowego, który został sporządzony niezgodnie z rozporządzeniem RM, co wiąże się z naruszeniem zasad praworządności określonej w art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, iż mają istotne wątpliwości co do poprawności sporządzonego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zwrócili oni uwagę na nieścisłości wynikające z jego treści oraz błędy przyjętych założeń analizy, w tym wskazując na nieuzasadnione określenie stawek poprawki, rozbieżne oznaczenie kwalifikacji określonego atrybutu. Podkreślili, iż w swojej ocenie rzeczoznawca pomija negatywny aspekt lokalizacji działki przy drodze krajowej. Ponadto ich zdaniem ocena rzeczoznawcy co do stałego wzrostu wartości rynkowej nieruchomości niezabudowanych wyrażona została w oderwaniu od rzeczywistych warunków kryzysu gospodarczego. Na rozprawie w dniu skarżący zażądał zwrotu kosztów dojazdu samochodem do sądu w wysokości 100, zł na trasie [...] ( odległość 168 km w jedną stronę ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi państwa P. i G.Z.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 9 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 a ust. 1 i 1 a u.g n., który stanowi , iż : - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio ( ust.1 ) - ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocn ( ust. 1 a ) . Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budziły w zasadzie wątpliwości przesłanki wymienione w pkt 1, 2 i 4. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżących - jako właścicieli nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], - wydana została decyzja z dnia [...] grudnia 2012r. zatwierdzająca jej podział na 9 mniejszych działek. Organy nie ustaliły natomiast dokładnej daty, kiedy ta decyzja stała się ostateczna. Na wspomnianej decyzji znajduje się jedynie data jej prawomocności, która jest niewyraźna ([...].12.2010r. lub [...].12.2010r.) i niewątpliwie błędna, jeśli się zważy na termin zaskarżenia decyzji wyznaczony przez art. 129 § 2 k.p.a. Tym nie mniej mając na uwadze, iż uchwała Rady Gminy nr XXXV/254/10 z dnia [...] marca 2010r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału w wysokości 25 % różnicy wartości nieruchomości, została podjęta w dniu [...] marca 2010 r. i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 01 czerwca 2010 r. i weszła po upływie 14 dni od jej opublikowania, nie ulega wątpliwości, iż w chwili kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna powyższa uchwała już obowiązywała. Rzeczoznawca przyjął, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r. i według tej daty przyjął stan nieruchomości po podziale. Wobec braku ustaleń w tym zakresie zarówno organu I instancji, jak II instancji, przy jednoczesnym braku jednoznacznej informacji na samej decyzji, nie sposób tym samym zweryfikować, czy rzeczoznawca przyjął stan nieruchomości zgodnie z powołanym przepisem art. 98 a ust.1 u.g.n. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości ( por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p. 15). Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko skarżących , a zwłaszcza zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego, które wprawdzie generalnie były ogólnikowe sprawiały, że rzeczą organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost wartości nieruchomości. Stosownie do art. 146 a ust.1 a w zw. z 98 a ust.1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia RM. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy ( art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., I SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007 r., II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007 r., VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007 r., II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007 r., II SA/GL 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008 r., II SA/GL 965/07). W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Taką ocenę dowodową dokonał wprawdzie organ II instancji, jednakże nie uczynił tego w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, nie dostrzegając szeregu nieścisłości, błędów i niejasności w operacie, które nasuwały wątpliwości co do jego wartości dowodowej. Zważyć bowiem należy, iż z powoływanego przez organ II instancji przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie wynika jednak wyłączenie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej uprawnienia sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. I OSK 173/11, LEX nr 1113251 ). Ponadto o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. I OSK 2088/11, LEX 1229022 ) . Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Stąd też w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia RM, który jednoznacznie przewiduje, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n., a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 - 9 ust. 1 § 56. Brzmienie § 56 nie oznacza jednak, iż jest to wyliczenie wyczerpujące - katalog zamknięty. Wskazuje na to chociażby treść ust. 3 § 56 rozporządzenia, według którego w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2017/06, LEX nr 863821 ) . Stąd w orzecznictwie zgodnie się podkreśla, iż o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010r., LEX nr 753467; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013r., II SA/Łd 221/13, LEX 1310640; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 04 lipca 2012r., II SA/Gd 212/12, LEX 1212515; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 07 marca 2012r., II SA/Gd 895/12, LEX 1122845 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż rzeczoznawca, który wykonał operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie, nie określił nieruchomości podobnych w sposób pozwalający na ich jednoznaczną identyfikację . Wskazał bowiem jedynie miejscowości w których są one położone oraz ich powierzchnię. Natomiast opis ich cech dokonał w sposób zbiorczy, przypisując im jednocześnie określoną ocenę ( dobra, średnia i przeciętna albo średnia – duża albo dobra - przeciętna). Takich sposób opisania nieruchomości pozbawił w istocie skarżących możliwości zidentyfikowania działek przyjętych do porównania, a tym samym zweryfikowania, czy rzeczywiście są tą działki podobne. Tym bardziej, iż z operatu nie wynika, czy aby przypisać określoną ocenę nieruchomości porównywanej i szacowanej, powinna ona spełniać wszystkie cechy, które zdecydowały się o określonej ocenie, czy też tylko niektóre i jaka jest waga poszczególnych cech. Wątpliwości bowiem rodzą się – na co trafnie zwrócili uwagę skarżący - przy przypisaniu nieruchomości szacowanej (zarówno przed podziałem, jak i po podziale) oceny dobrej ze względu na jej położenie, w sytuacji, gdy nieruchomość ta przylega do drogi krajowej, przy czym biegły przyjął ocenę dobrą dla działek położonych przy drodze o niewielkim natężeniu ruchu kołowego, a drogę krajową nie sposób uznać za taką drogę. Ponadto należy zauważyć na szereg niekonsekwencji przy dokonywaniu przez rzeczoznawcę poprawek w odniesieniu do porównywanych nieruchomości. I tak na str. 16 rzeczoznawca nie dokonuje żadnej poprawki w zakresie cechy "wielkość i kształt działki", w odniesieniu do nieruchomości X-8 o powierzchni 5.300 m2, zakwalifikowanej do działek dużych, w sytuacji , gdy nieruchomość szacowana przed podziałem ma powierzchnię 3651 m2 i zaliczona jest do działek średnich ( str. 14 i 15). Natomiast na str. 19 rzeczoznawca nie dokonuje żadnej poprawki w zakresie cechy "atrakcyjność rynkowa" w odniesieniu do nieruchomości X-2, zakwalifikowanej do działek "dobrych" (str.17), w sytuacji, gdy nieruchomość szacowana po podziale ma przypisaną cechę "przeciętną" ze względu na "atrakcyjność rynkową" (str. 17). Ponadto nie sposób z operatu szacunkowego wywnioskować do jakiej grupy rzeczoznawca zalicza nieruchomość po podziale ze względu na "wielkość i kształt działki" (str. 17). Podaje bowiem różne powierzchnie działek powstałych w wyniku podziału , które mieszczą w przedziale działek dużych tj. powyżej 1000 m 2, działek średnich tj. od 500 -1000 m 2 oraz działek małych tj. poniżej 500 m2. Nie sposób tego również wywnioskować z poprawek dokonywanych na str. 19 w odniesieniu do nieruchomości porównywanych. Poprawki dokonywane są bowiem niekonsekwentnie, a mianowicie nieruchomość porównywane X-5 i X-6 mają wielkość odpowiednio średnią oraz małą i rzeczoznawca nie dokonuje żadnej poprawki, dopiero przy nieruchomości X-2, zaliczonej do dużej dokonuje poprawkę dodając 15% . Ponadto należy zauważyć, iż aktualnie obowiązujący przepis § 36 rozporządzenia RM regulujący ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi przewiduje w ust. 6, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących, co do zasady, wywłaszczenia nieruchomości, wynika konieczność określania przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Takie rozwiązanie jest uzasadnione w przypadku pozbawienia strony prawa własności nieruchomości. Zostało ono wprowadzone w tym celu, by nie doprowadzić do zaniżenia wartości nieruchomości, która miała uprzednio inne przeznaczenie wpływające na wyższą wartość nieruchomości, a konsekwencji nie doprowadzić do zaniżenia należnego stronie od organu odszkodowania. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca - by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r. , II SA/Gd 223/12 ). W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca uwzględnił , iż jedna z wydzielonych działek stanowi drogę wewnętrzną, jednakże nie odniósł jej wartości do porównywalnych działek stanowiących drogi wewnętrzne, tylko do działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną dokonując jedynie korekty , jednakże nie wyjaśniając dlaczego oszacował wzrost wartości dla tej działki na poziomie 50 % mniej niż działek zabudowanych tylko budynkami mieszkalnymi . Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż organ II instancji nie dokonał wnikliwej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając powyższych uchybień i nie dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności usuwających zaistniałe wątpliwości, zwłaszcza powinien kwestie sporne wyjaśnić, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Zaniechanie tych działań naruszyło wymogi proceduralne wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiając zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Regułę tą rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, podstawowej kwestii, mianowicie czy podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost jej wartości, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej. Ze względów wyżej przedstawionych należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 określanej dalej jako p.p.s.a ). - orzeczono jak w I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany będzie przede wszystkim ustalić w jakiej dacie stała się ostateczna decyzja o podziale nieruchomości. Kwestia ta bowiem jest istotna dla ustalenia stanu nieruchomości wg którego szacowana jest nieruchomość po podziale oraz dla ustalenia upływu trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ciągu którego może nastąpić określenie opłaty adiacenckiej. Początek biegu tego terminu następuje w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, LEX nr 558259) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów przesądził, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Przy czym decyduje data wydania decyzji ostatecznej , a nie data doręczenia tej decyzji stronie ( por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. I OPS 6/13, LEX 1391607 ) . Jeżeli już upłynął trzyletni terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, zajdzie bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Natomiast jeśli nie upłynął powyższy termin organ II instancji uzupełni materiał dowody w kierunku wskazanym w rozważaniach Sądu w celu usunięcia wątpliwości dotyczących prawidłowości dokonanej wyceny. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.) - zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II. wyroku), które sprowadzają się do : a. wpisu w wysokości 267, zł, ustalonego zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ; b. kosztów przejazdu skarżącego samochodem do siedziby sądu na rozprawę w wysokości 100, zł .