II SA/Go 1028/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A.F. kwotę 38 (trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015r. złożonym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział A.F. zwrócił się o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2007 r. do grudnia 2010 r. w łącznie kwocie około 34.923,00 złotych. We wniosku powołał się na trudną sytuację życiową, straty w działalności gospodarczej wywołane klęskami żywiołowymi (nawałnice, huragany) oraz stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 nr [...] organ odmówił umorzenia nieopłaconych należności składkowych. Decyzję tę organ utrzymał w mocy po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja z dnia [...] października 2016 r., nr [...]). 1.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przeprowadził postępowanie mające na celu wyjaśnienie sprawy i wziął pod uwagę zebrany przez organ I instancji wymieniony szczegółowo w decyzji materiał dowodowy. Wskazał, że skarżący w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] stycznia 2011 r. prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu miał obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 963) płatnik prowadząc działalność gospodarczą obowiązany jest do obliczania i rozliczania składek za każdy miesiąc w odpowiednich deklaracjach rozliczeniowych. Niezastosowanie się do powyższego przepisu, czyli nie wywiązanie się przez płatnika z obowiązku opłacenia składek należnych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej spowodowało powstanie zadłużenia, które na dzień złożenia wniosku wynosiło 34 923,84 zł (w tym z tytułu nieopłaconych składek – 21.078,24 zł, z tytułu odsetek naliczonych na dzień [...] lipca 2015 r. – 13.658,00 zł oraz z tytułu opłaty dodatkowej – 170,00 zł i koszty upomnienia – 17,60 zł). Organ wskazał, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną Z. i synem J.. Z.F. pobiera świadczenie rentowe w kwocie 591,37 zł netto. Syn J. uzyskuje dochód z wykonywania prac dorywczych – nie wyjawiono kwoty. Na stałe wydatki związane z utrzymaniem przeznaczana jest kwota 570,00 zł miesięcznie, w tym opłaty w wysokości 420,00 zł, a koszty leczenia i wykupu leków wynoszą 150,00 zł miesięcznie. Skarżący posiada inne zobowiązania pieniężne z tytułu podatków, które spłacane w kwocie 60,00 zł miesięcznie. Osiąga dochód z tytułu pobieranych zasiłków w kwocie 724,58 zł miesięcznie. W lipcu 2012 i lipcu 2014 oraz w marcu 2015 r. poniósł straty w wyniku gwałtownej zmiany pogody w postaci obfitych opadów deszczu i huraganu. Z tego tytułu otrzymał odszkodowanie w łącznej kwocie 4000 zł. Posiada majątek nieruchomy w postaci gruntów ornych o powierzchni 0,2901 ha położonych w Dobiegniewie, na której dokonano wpisu hipotecznego na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne, w wyniku którego nie uzyskano środków na pokrycie roszczeń wierzyciela. 1.2. Omawiając podstawy prawne organ przytoczył treść poszczególnych przesłanek wynikających art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wskazał, że nie znajdują one zastosowania w sprawie. Dalej, cytując przepisy art. 28 ust. 3a i 3b tej ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ wskazał, ocena przesłanek zawartych w tych przepisach ma charakter uznania administracyjnego. Po przedstawieniu ogólnej charakterystyki uznania administracyjnego organ wskazał, że ze zrozumieniem odnosi się do problemów finansowych skarżącego, ale nie ma możliwości ustalenia czy spłata zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla jego rodziny. Organ podkreślił, że należności objęte wnioskiem mogłyby zostać rozłożone na raty zgodnie z możliwościami finansowymi skarżącego. Odnosząc się do strat materialnych wskutek podnoszonych przez skarżącego klęsk żywiołowych Zakład podkreślił, że są to takie sytuacje, których zaistnienie spowodowało, że płatnik składek bez winy znalazł się w trudnej sytuacji finansowej, zobowiązany poniósł w związku z tym straty materialne, a opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Organ uznał, że powyższa przesłanka nie jest spełniona, bowiem straty te zostały poniesione już po zakończeniu działalności gospodarczej. Odnosząc się do stanu zdrowia organ podał, że wziął pod uwagę przedstawione dokumenty medyczne, jednakże w ocenie organu stan zdrowia skarżącego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. 1.3. Organ podkreślił, że zasadą jest uiszczanie zobowiązań stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, z których realizowane są cele ogólnospołeczne, gdyż ich wypełnienie ma charakter powszechnie obowiązujący. Zadaniem organu umarzającego, działającego w ramach uznania administracyjnego, jest wnikliwe ustalenie sytuacji materialnej zobowiązanego, a przede wszystkim dokonanie obiektywnej oceny, czy zasadnym jest uszczuplenie należności budżetu państwa w celu poprawy kondycji finansowej zobowiązanego. Podjęcie decyzji o umorzeniu oznaczałoby, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych akceptuje zachowania płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą dopuszczali do powstania zadłużenia poprzez swoje zaniedbanie. Umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek nie może być utożsamiane z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności zastosowania tej instytucji. Wnioskodawca jako przedsiębiorca, decydując się na prowadzenie własnej działalności gospodarczej powinien mieć pełną świadomość obowiązków, które ciążyły na płatniku, w tym przede wszystkim obowiązku opłacania należności publicznoprawnych, a także konsekwencji wynikających z niezastosowania się do ustawowych obowiązków. Prowadzenie działalności nie może bowiem odbywać się kosztem nieuregulowanych należności publicznoprawnych. Aktualna sytuacja A.F. nie odbiega od przeciętnego położenia innych zobowiązanych, a zatem odmienne stanowisko, w ocenie organu, byłoby sprzeczne z interesem społecznym i stawiałoby go w uprzywilejowanej pozycji. 2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję z dnia [...] października 2016 r. złożył A.F. domagając się jej uchylenia w całości zarzucając jej naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi powołał się na przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, tzw. ustawa abolicyjna). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca uregulował sprawy podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmiotów obowiązanych do ich finansowania, skutków nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. 4. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wnikliwego rozważenia sytuacji wnioskodawcy. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi stwierdzić czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany lub członek jego rodziny dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. 5. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. W przedstawionym aspekcie należy uznać, że istotnym uchybieniem decyzji jest brak odniesienia i co za tym idzie realizacji wskazań zawartych w wyroku tutejszego sądu wydanym w tej samej sprawie (wyrok z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Go 1009/15). Organ wydając decyzje nie tylko zignorował obowiązywanie i skutki tego orzeczenia, ale nawet nie przytoczył w stanie faktycznym sprawy faktu kontroli sądowej i wydania wyroku w stosunku do poprzednio wydanej decyzji. W aktach nie ma również odpisu wyroku, choć załączone są poprzednie decyzje wydane w tej samej sprawie. Jedyny ślad po poprzednim orzeczeniu sądowym to wzmianka zawarta w decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2016 r, nr [...] wydanej w następstwie uprawomocnienia się wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Go 1009/15 i zwrotu akt do organu. Mowa jest tam o wyroku uchylającym dotyczącym decyzji wydanej w tej sprawie, jednakże ani podana sygnatura wyroku, ani też jego data nie są prawidłowe. Dalsza treść uzasadnienia tej decyzji nie ma też związku z oceną prawną i wytycznym zawartymi w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., II SA/Go 1009/15. Dwie kolejne decyzje wydane w sprawie, w tym ostatnia – będąca bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia – o wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., w ogóle nie wspominają. W takiej sytuacji zasadne jest postawienie zarzutu, że zaskarżona decyzja co najmniej w istotny sposób narusza przepisy prawa procesowego to jest art. 153 p.p.s.a. Ignorowanie bowiem prawomocnych orzeczeń wydanych uprzednio w sprawie przez sąd administracyjny godzi w ustrojowe podstawy funkcjonowania kontroli sądowej i zaprzecza celom tej instytucji. Już ta wada powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż miała ona wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia jako, że organ nie zrealizował wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. Warto tu dać pod rozwagę organu, że w doktrynie można znaleźć poglądy uznające naruszenie art. 153 p.p.s.a. za uchybienie prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 547). 6. Odnosząc się do kwestii uzasadnienia decyzji odmownej wskazać należy, że pojęcia użyte w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia wykonawczego są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny i omówienia w świetle okoliczności danej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zadaniem organu jest szczegółowe uzasadnienie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniających zakres jej zastosowania. W aspekcie kontroli sądowej brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, zdolności wnioskodawcy do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jego rodziny, lecz blankietowe przywołanie przesłanek umorzenia zaległości. W uzasadnieniu pominiętego przez organy wyroku zostało to właśnie wytknięte, gdyż – jak to wskazano – uzasadnienie decyzji nie zawiera pogłębionej analizy zdolności wnioskodawcy do ponoszenia obciążenia z tytułu składek, przy jednoczesnym zaspokajaniu podstawowych potrzeb jego rodziny. Zabrakło bowiem w niej kompleksowego i przekonującego wartościowania wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego. Zarówno w poprzedniej, jak i kontrolowanej decyzji organ w zaskarżonej nie rozważył właściwie zależności pomiędzy stanem zdrowia wnioskodawcy, a możliwościami podjęcia przez niego pracy, a w konsekwencji spłaty zaległych składek. Od tamtego czasu stan zdrowia wnioskującego nie poprawił się i jego wiek przeczy twierdzeniu organu o możliwości podjęcia pracy. Ogólnikowe powołanie się na interes społeczny oraz konstatacja, że taka sytuacja obejmuje wiele innych podmiotów nie są przekonywujące. Wątpliwe jest bowiem by każdy z wnioskujących o umorzenie zaległości miał taki sam stan zaległości, stan zdrowia, sytuację majątkową i rodzinną. Przyjmując argumenty organu, co również podkreślono w poprzednim wyroku, organ powinien mieć na względzie, że choć instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to nie może być tak intepretowana i stosowana, by stała się jedynie fasadą, uniemożliwiając dłużnikom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji korzystanie z tego instrumentu. 7. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i i 209 p.p.s.a. W ponowionym postępowaniu rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych uchybień proceduralnych w szczególności zrealizowanie wskazań zawartych w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., w sprawie II SA/Go 1009/15 oraz niniejszym orzeczeniu.