II SA/Go 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.C. – S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej, powołując na przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 2 pkt 4, ust. 8, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), orzekło o uznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego M.C. – S. na K.C. w okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. oraz w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r., za świadczenie nienależnie pobrane w łącznej kwocie 4 385,30 zł. Decyzja została doręczona dnia 28 sierpnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. ([...]) sprostowano w/w decyzję, wpisując w miejsce kwoty nienależnie pobranego świadczenia – 10625,30 zł. M.C. – S. dnia [...] września 2014 r. sporządziła i nadała odwołanie od w/w decyzji, wskazując jako adresata: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", natomiast wskazując adres podała: " ul. [...]". Przesyłka została przekazana do doręczania adresatowi w dniu 5 września 2014 r., zaś zwrócona stronie z adnotacją o wskazaniu złego adresu w dniu 12 września 2014 r. Strona ponownie nadała przesyłkę, w dniu 12 września 2014 r. wskazując jako adresata: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" oraz adres: "ul. [...]". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na przepis art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja, zaskarżona odwołaniem przez M.C. – S., została jej doręczona w dniu 28 sierpnia 2014 r., w związku z czym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg dla strony wraz z dniem 29 sierpnia 2014 r. i upłynął w dniu 11 września 2014 r. Tymczasem odwołująca się nadała odwołanie w dniu 12 września 2014 r., a więc jeden dzień po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś takie postanowienie jest ostateczne. Wskazał również, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji administracyjnej. W myśl art. 57 k.p.a. za początek terminu uznaje się dzień następny, po dniu w którym nastąpiło doręczenie decyzji, zaś jego koniec upływa w ostatnim dniu z wyznaczonej liczby dni do wniesienia odwołania, tj. czternastego dnia. Jednocześnie organ uznał, że o prawie i terminie wniesienia odwołania strona została pouczona w sposób wyczerpujący, zaś składając odwołanie nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowienie doręczono stronie dnia 9 grudnia 2014 r. Dnia 2 stycznia 2015 r. M.C. – S. nadała w urzędzie pocztowym, bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w postanowienie, w której jednocześnie zawarła skierowany do organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd przekazał skargę M.C. – S., do właściwego organu w dniu 7 stycznia 2015 r. W treści uzasadnienia skargi podkreśliła, że odwołanie nadała pierwotnie w dniu 3 września 2014 r., a jedynie z uwagi na zwrot przesyłki, wynikający z błędu w adresie organu, ponownie przesłania to odwołanie w dniu 12 września 2015r. Podkreśliła, że błędne zaadresowanie przesyłki nie może działać na jej niekorzyść, gdyby bowiem organ przekazał przesyłkę niezwłocznie, to odwołanie wpłynęłoby do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalanie skargi. Jednocześnie w toku postępowania Sąd ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadało bieg wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na okoliczność, iż składając w dniu 12 września 2014 r. odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu bieg siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął się wraz z dniem 12 września 2014 r. Tymczasem strona taki wniosek sformułowała dopiero w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Postanowienie doręczono stronie dnia 2 marca 2015 r. W dniu 2 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu Sądu, do protokołu skarżąca podała, że nie zaskarżyła postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie, bada jego zgodność z prawem na dzień orzekania przez organ. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ppsa. Sąd może również stwierdzić nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie podlega postanowienie wydane przez organ odwoławczy w trybie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyznacza granice kontroli tutejszego sądu jedynie w zakresie przesłanek określonych w tym przepisie oraz argumentów podniesionych przez organ, wskazujących na spełnienie ich w niniejszej sprawie. Badając zaskarżone postanowienie, Sąd nie mógł tym samym odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez skarżącą w trakcie posiedzenia w dniu 2 kwietnia 2015 r. wobec decyzji Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej. Stan faktyczny w niniejszej sprawie, jak ustalił Sąd w oparciu o akta administracyjne, a także dane dostępne powszechnie na stronie http://emonitoring.poczta-polska.pl/, przedstawia się następująco: decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej ustaliło wysokość świadczenia pielęgnacyjnego nienależnie pobranego. Decyzję tą doręczono stronie dnia 28 sierpnia 2014 r. Z kolei M.C. – S. dnia [...] września 2014 r. sporządziła i nadała odwołanie od w/w decyzji, błędnie wskazując dane i adres adresata, ponieważ wskazała jako adresata: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", natomiast wskazując adres wskazała: " ul. [...]". Przesyłka została przekazana do doręczania adresatowi w dniu 5 września 2014 r. , zaś zwrócona stronie z adnotacją o wskazaniu złego adresu w dniu 12 września 2014 r. Strona ponownie nadała przesyłkę, w dniu 12 września 2014 r. wskazując jako adresata "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" oraz adres "ul. [...]". W skardze skarżąca wskazała, że nadała odwołanie w ustawowym terminie, a jedynie z powodu błędu w adresie organu, przesyłkę zwrócono jej i ponownie musiała ją wysłać, co nastąpiło już w dniu 12 września 2014 r. Podkreśliła jednocześnie, że taki błąd nie może działać na jej niekorzyść, bowiem jedynie z winy opieszałego działania organu przekazującego przesyłkę, odwołanie nie wpłynęło do Kolegium w terminie. Odnosząc się zatem do istoty badanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawy wyjaśnić należy, że odwołanie wnosi się zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji, przy czym za dochowanie tego terminu uznaje się, w myśl art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z kolei w myśl art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012r., poz. 1529) operatorem publicznym jest operator obowiązany do świadczenia powszechnych usług pocztowych, czyli Poczta Polska S. A.. Warunkiem wykonania usługi pocztowej, w postaci doręczenia przesyłki jest, jak wynika z § 6 ust. 1 – 3 Regulaminu świadczenia usług powszechnych z dnia 19 sierpnia 2014 r. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 49 ustawy - Prawo pocztowe jest prawidłowe oznaczenie danych określających nadawcę i adresata oraz ich adresy. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 2 Regulaminu przesyłka rejestrowana podlega doręczeniu pod adresem wskazanym na przesyłce lub określonym w umowie o świadczenie usługi pocztowej po uprzednim: 1) ustaleniu osoby uprawnionej do odbioru, 2) sprawdzeniu tożsamości odbiorcy, o ile nie jest znany doręczającemu osobiście, 3) uiszczeniu przez odbiorcę opłat i należności ciążących na przesyłce, o ile nie zostały uiszczone przez nadawcę, 4) pokwitowaniu przez odbiorcę odbioru przesyłki, a jeśli przesyłka rejestrowana nadana jest z potwierdzeniem odbioru w postaci formularza papierowego również na tym formularzu, z wyłączeniem przesyłek poleconych, gdy adresat złożył pisemne żądanie wrzucania tych przesyłek do oddawczej skrzynki pocztowej. Nie może zatem dojść do skutecznego doręczenia przesyłki pocztowej w sytuacji, gdy pod wskazanym adresem nie mieszka, czy też nie znajduje się siedziba adresata, do którego skierowana jest przesyłka, bowiem nie jest możliwe potwierdzenie tożsamości adresata w miejscu, gdzie podmiot ten nie przebywa, nie ma siedziby ( a contrario art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe w zw. z § 23 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu). Zwrócona przesyłka pocztowa, dla ponownego nadania jej biegu, musi być ponownie nadana w urzędzie pocztowym. Stąd nie budzi wątpliwości, że tylko prawidłowe – a nie każde - nadanie przesyłki w urzędzie pocztowym, a więc takie nadanie, które umożliwia skuteczne doręczenie przesyłki adresatowi zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe, stanowi o dopełnieniu obowiązku wskazanego w art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 października 2011 r. wskazał, że przepis art. 57 k.p.a. zamieszczony został w Rozdziale 10, Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Terminy", co oznacza, że przepis art. 57 reguluje jedynie sposób obliczania terminów, a nie tryb wnoszenia środków odwoławczych. Ponadto "nadanie", o którym mowa w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. musi być skuteczne, czyli takie, które - w przeciętnych okolicznościach - dotrze do adresata. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że - jak wynika z art. 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159) - przez "nadanie" w rozumieniu tej ustawy rozumieć należy "polecenie doręczenia przesyłki lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazania druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej", przy czym zasady świadczenia usług pocztowych uregulowane zostały w Rozdziale 3 Prawa pocztowego. Stosownie do treści, zawartego w tym rozdziale przepisu art. 26 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe "przesyłkę (...) doręcza się - adresatowi pod adresem wskazanym - na przesyłce, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowe", przy czym adresem, w myśl definicji legalnej, jest "oznaczenie adresata przesyłki lub kwoty przekazu pocztowego oraz miejsca doręczenia wskazanego przez nadawcę" (art. 3 pk1 ustawy - Prawo pocztowe). Zwrotowi zaś – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – podlegają wyłącznie przesyłki, których nie można doręczyć adresatowi (art. 27 ust. 1 ustawy -Prawo pocztowe). Pod pojęciem "wniesienia odwołania do właściwego organu" rozumieć należy nie tylko samo wskazanie nazwy organu, ale również prawidłowe wskazanie siedziby organu, do którego odwołanie winno zostać skierowane. Przyjęcie przeciwnego stanowiska jest nie do przyjęcia w kontekście dwóch zasad wynikających z Konstytucji RP, tj. zasady równości z art. 32 oraz sprawiedliwości proceduralnej, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu (art. 2 i art. 45 Konstytucji RP). Zasada sprawiedliwości proceduralnej wyklucza, bowiem ukształtowanie danej instytucji procesowej w sposób pozbawiający ją sensu, powodujący jej pozorność. Przyjęcie natomiast, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania wystarczy - samo tylko - nadanie na dowolny adres, pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w istocie rzeczy doprowadziłoby do wypaczenia procedury administracyjnej. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie można zarzucić operatorowi, iż nieprawidłowość doręczenia odwołania wynikała z jego winy, bowiem była ona ewidentnym przykładem błędu popełnionego przez nadawcę. Abstrahując zatem od okoliczności, że pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], co do terminu oraz trybu wniesienia odwołania od tej decyzji, strona błędnie skierowała odwołanie bezpośrednio do organu odwoławczego, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie do prawidłowego nadania odwołania w placówce operatora pocztowego doszło dopiero dnia 12 września 2014 r., a zatem jeden dzień po upływie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe w pełni uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, tym bardziej, że strona nie złożyła wraz z tym odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie na marginesie Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie początek terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należałby liczyć od dnia 10 grudnia 2014 r. , tj. dnia następnego po dniu doręczenia postanowienia z dnia 24 listopada 2014 r., z którego niewątpliwie strona powzięła informację o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ( ostatni dzień terminu do wniesienia wniosku upłynął zatem 16 grudnia 2014 r.). Okoliczność ta nie ma jednakże wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Ponadto wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w żaden sposób nie uniemożliwia rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na wydane uprzednio przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia tego terminu (art. 134 k.p.a.). Okoliczność taka nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Nawet bowiem w przypadku orzeczenia przez organ o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, nie stanowi to podstawy do uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Przywrócenie tegoż terminu oznacza tyle, że dokonana po upływie czynność procesowa jest skuteczna, w przypadku terminu do wniesienia odwołania – wniesione odwołanie podlega rozpoznaniu, a decyzja pierwszoinstancyjna traci przymiot ostateczności, przy czym następuje to z dniem podjęcia postanowienia o przywróceniu terminu, z chwilą bowiem jego wprowadzenia do obrotu prawnego wiąże ono organ (art. 126 w zw. z art. 110 k.p.a.). W takiej sytuacji bowiem w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. odwołanie, złożone uprzednio z uchybieniem terminu, podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, zaś wydane uprzednio na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie upada, tj. traci (z mocy prawa) moc wiążącą, co nie wyklucza, że w dacie jego podejmowania wydane zostało zgodnie z prawem. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 151 ppsa uznał, że skarga nie jest zasadna i oddalił ją.