II SA/Go 1036/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 264 (dwieście sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta – powołując się na art. 10 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r., poz. 541 – określanej dalej jako u.z.k.k.) orzekł o zatrzymaniu A.U. prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, BE, T, C1, C1+E, C, CE nr [...], seria i nr druku R [...], wydanego dnia [...] lipca 2016 r. przez Prezydenta Miasta do czasu wykazania się oceną pozytywną z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, iż w dniu [...] lipca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji przesłał wniosek o sprawdzenie kwalifikacji A.U. oraz wniosek o skierowanie na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W powyższych sprawach zostało wszczęte odrębne postępowanie. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.z.k.k. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t .j.Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 – określanej dalej jako u.p.r.d.). W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2016r. zawiadomieniem nr [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy A.U. w związku z przekroczeniem przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W zawiadomieniu poinformowano stronę, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji, przysługuje stronie prawo zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 10 sierpnia 2016r. A.U. skorzystał z przysługującego mu prawa i zapoznał się z aktami sprawy oraz wniósł o wcześniejsze wydanie decyzji. Organ I instancji uznał, iż spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.z.k.k., bowiem A.U. przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i należało wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, BE, T, C1, C1+E, C, CE do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji w drodze uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Powyższą decyzję A.U. odebrał w dniu 10 sierpnia 2016 r. W tym samym dniu skarżący skierował pismo do Komendanta Wojewódzkiego Policji zatytułowane "odwołanie" dotyczące wniosku [...], w którym zwrócił się z prośbą o zmianę decyzji dotyczącej sprawdzenia kwalifikacji w zakresie kategorii BE, C i CE, podnosząc w nim, iż w chwili popełnienia wykroczenia tj. [...] stycznia 2016 r. nie posiadł uprawnień kategorii BE, C i CE, które uzyskał dopiero po [...] maja 2016 r. Pismo to złożył skarżący również w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta w dniu 11 sierpnia 2016 r. Natomiast w dniu 25 sierpnia 2016 r. A.U. złożył bezpośrednio w organie I instancji pismo, w którym zawarł odwołanie zarówno od wspomnianej na wstępie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jak i od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o skierowaniu go kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż decyzje w oczywisty sposób naruszają przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Ostatnie naruszenie skutkujące przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów miało bowiem miejsce [...] stycznia 2016 r. natomiast prawo jazdy kategorii BE,C i CE uzyskał dopiero po [...] maja 2016 r. Zatem decyzje, zostały wydane z naruszeniem, nie tylko wyżej wymienionych przepisów k.p.a., ale również łamią zakaz retroaktywności prawa. Skoro na dzień przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie posiadał jeszcze kwalifikacji w zakresie kategorii BE, C i CE, to oczywistym jest, że organ nie miał prawa kierować go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie tych kategorii. Do powyższego rozumowania - zdaniem odwołującego - nie uprawnia wykładnia ani gramatyczna, ani celowościowa art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.r.d., jak również treść § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488 – określanego dalej jako r.p.k.). Skoro zgodnie z wyżej wymienionym przepisem organ zwraca się z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii w momencie przekroczenia 24 punktów, to kwalifikacje w zakresie kategorii uzyskanych w okresie po przekroczeniu 24 punktów nie powinny być brane pod uwagę. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określając w powyższym rozporządzeniu obowiązek komendanta wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich kategorii uprawnień posiadanych przez kierowcę przekroczył granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego przyjęta przez organ wykładnia § 7 ust. 1 pkt 2 r.p.k. narusza również zasadę równości z art. 32 Konstytucji RP, bowiem kierowca z kategorią prawa jazdy B i kierowca z kategorią prawa jazdy A,B,BE,C,CE za naruszenie identycznych przepisów ruchu drogowego i otrzymanie za to 24 punktów kierowani są na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, pierwszy kierowca wyłącznie w zakresie kat. B, drugi zaś w zakresie kat. A,B,BE,C,CE. Skarżący zwrócił również uwagę na znaczne koszty poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich dotychczas posiadanych przeze niego kategorii uprawnień, podkreślając, iż obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, dlatego wydane decyzje są nie tylko niezgodne z prawem, ale również bardzo krzywdzą jego osobę uniemożliwiając mi uzyskiwanie środków niezbędnych do życia i powodując konieczność wydatkowania znacznych środków pieniężnych, których obecnie nie posiada. Ponadto odwołujący wskazał, iż nie zgadza się z ustaleniem organu, że na dzień [...] lipca 2016r. posiadał 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z mocy samego prawa uzbierane punkty ulegają wykasowaniu wraz upływem roku od momentu ich uzyskania. Skoro bowiem pierwsze naruszenie popełnił [...] lutego 2015 r. to oczywistym jest, iż na dzień [...] lipca 2016 r. tj. po upływie prawie półtora roku w ewidencji kierowców nie powinny być ujawnione punkty sprzed [...] lipca 2015 r. Dlatego organ dopuścił się rażącego uchybienia nieprawidłowo doliczając punkty za wykroczenia popełnione w dniach [...] lutego 2015r. oraz [...] kwietnia 2015r. Decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 138 § 1 pk1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta o zatrzymaniu prawa jazdy A.U.. W uzasadnieniu tej decyzji organ przywołał przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.z.k.k. zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. Ponadto wskazał, iż w myśl art. 130 ust. 2 u.p.r.d. punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa w art. 130 u.p.r.d., prowadzą organy Policji na zasadach określonych w r.p.k. Z § 6 ust. 1 pkt 3 r.p.k. wynika, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty. Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierowcy wpisanego do ewidencji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia ( § 7 ust. 1 pkt 2 r.p.k. ). W ocenie Kolegium nie ma racji odwołujący, iż otrzymane przez niego punkty za wykroczenia popełnione w dniach [...] lutego 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. winny być usunięte z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wskazana przez niego data [...] lipca 2016 r. nie ma znaczenia dla oceny skutków prawnych otrzymanej przez niego liczby 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jest to bowiem data wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji, a nie data naruszenia przepisów. Istotne jest, że pomiędzy pierwszym ([...] lutego 2015 r.), a ostatnim naruszeniem ([...] stycznia 2016 r.) powodującym przekroczenie limitu 24 punktów, nie upłynął okres jednego roku. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.z.k.k. W sprawie nie mają z kolei zastosowania przepisy art. 130 ust. 2 u.p.r.d. i § 6 ust. 1 pkt 3 r.p.k. dotyczące usunięcia punktów. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż orzekając w przedmiotowej sprawie organy administracyjne związane są domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, tj. sformalizowanej informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji, co do uzyskanej przez odwołującego liczby punktów. Zgodnie z art. 76 k.p.a., dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wniosek Policji jest wiążący dla Prezydenta Miasta i skutkuje zatrzymaniem prawa jazdy. Ustawa nie pozostawia organom administracji możliwości odstąpienia od tych czynności, jak również nie uprawnia starosty do samodzielnego weryfikowania prawidłowości ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji. Kolegium podkreśliło również, iż jeśli chodzi o koszty poddania się sprawdzeniu kwalifikacji oraz trudną sytuację życiową odwołującego, to nie mają one znaczenia przy ocenie prawidłowości zatrzymania prawa jazdy, jak i kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, ponieważ obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują takiej możliwości. Obowiązki zatrzymania prawa jazdy oraz kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji mają charakter bezwzględny i ustawodawca nie pozostawił organom administracji żadnej możliwości odstąpienia od tych obowiązków. A.U. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie: - art. 130 ust. 2 u.p.r.d. zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 r.p.k. i art. 7 ust. 1 pkt 5 u.z.k.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do ustalenia, że punkty karne uzyskane za wykroczenia popełnione w dniach [...] lutego 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. miały prawo być ujawnione w ewidencji kierowców na dzień [...] lipca 2016 r., tj. po upływie roku od dnia pierwszego naruszenia, - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. zw. z § 7 ust 1 pkt 2 r.p.k. poprzez błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, że skarżący ma obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, nawet w sytuacji, kiedy na dzień przekroczenia limitu 24 punktów nie posiadał prawa jazdy kategorii BE,C i CE, - art. 76 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wniosek Policji jest wiążący dla Prezydenta Miasta i skutkuje zatrzymaniem prawa jazdy, a ustawa nie pozostawia organom administracyjnym możliwości odstąpienia od tych czynności, jak również nie uprawnia Prezydenta Miasta do samodzielnego weryfikowania prawidłowości ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, - art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że kierowca z kategorią prawa jazdy B i kierowca z kategorią prawa jazdy A,B,BE,C,CE za naruszenie identycznych przepisów ruchu drogowego i otrzymanie za to 24 punktów kierowani są na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, pierwszy kierowca wyłącznie w zakresie kat. B, drugi zaś w zakresie kat. A,B,BE,C,CE. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. skarżący oświadczył, iż odwołanie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie wysyłał za pośrednictwem Poczty Polskiej, tylko złożył je bezpośrednio w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta. Okoliczność tą potwierdził również organ I instancji w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Ponadto skarżący wskazał, iż jego pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie było odwołaniem od decyzji z tej samej daty o zatrzymaniu prawa jazdy, lecz było to "odwołanie" od wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie jego kwalifikacji. Zostało ono rozpoznane przez tegoż Komendanta w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...], w którym poinformował skarżącego, iż podtrzymuje wniosek o kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż zostały w niej podniesione, a które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy i sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016r. w przedmiocie zatrzymania A.U. prawa jazdy. Dokonując analizy sprawy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpatrzeniu odwołania A.U., wniesionego z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wynika z adnotacji sporządzonych na decyzji skarżący odebrał rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy bezpośrednio w organie I instancji w dniu [...] sierpnia 2016 r., co potwierdził na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r., a zatem termin do wniesienia odwołania, wskazany w powołanym art. 129 § 2 k.p.a., upływał w dniu 24 sierpnia 2016 r. Natomiast odwołanie - wprawdzie opatrzone datą [...] sierpnia 2016 r. - skarżący wniósł dopiero w dniu 25 sierpnia 2016 r., bezpośrednio w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta, a nie za pośrednictwem poczty, co wynika zarówno z pisma Prezydenta z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], jak i z oświadczenia złożonego przez samego skarżącego przed sądem. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w piśmie z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] za odwołanie od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie mogło zostać uznane pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatytułowane "odwołanie", które wpłynęło do organu I instancji w dniu 11 sierpnia 2016 r., skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zważyć bowiem należy, iż jednoznacznie z niego wynika prośba "o zmianę decyzji dotyczącej sprawdzenia kwalifikacji w zakresie kategorii BE, C i CE" - co organ odwoławczy pominął przytaczając treść tego pisma w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - a nie decyzji dotyczącej zatrzymania prawa jazdy. Co najwyżej powyższe pismo można było potraktować jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Ponadto sam skarżący na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r. wskazał jednoznacznie, iż pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie było odwołaniem od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie, które zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby strona występowała z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i dopiero czynność strony, którą jest skuteczne wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie zostały przewidziane dla organu odwoławczego w przepisach art. 138 k.p.a. Ustalenie, że odwołanie zostało wniesione z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a., wobec braku wniosku o przywrócenie terminu, obliguje zaś organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., nie uprawnia zaś do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. K. Kędziora, K.p.a. Komentarz, C.H Beck 2008, s. 666, wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482-1483/96 ). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości (por. uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, ONSA 1999/1/4, K. Glibowski /w/ M. Wierzbowski i A. Wiktorowska /red/, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, t. 16 do art. 129). Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z rażącym naruszenia art. 129 § 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, a w konsekwencji Sąd nie był uprawniony do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i odnoszenia się do zarzutów skargi. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 264 zł złożyły się: zwrot uiszczonego w sprawie wpisu od skargi wynoszącego 200 zł ( § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193) oraz koszty dojazdu skarżącego do Sądu na rozprawę w dniu 9 lutego 2016 r. w wysokości 64 zł .