II SA/Go 104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XLV/250/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3, § 4, § 6 ust. 3, § 7 ust. 1,3 i 4, § 14 ust. 1 i 3, § 20 ust. 1, § 29 i § 38 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XLV/250/06, Rada Miejska na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. 2001 r. Nr 72 poz. 747 ze zm., dalej u.z.z.w.) oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie na jego podstawie w § 14 zaskarżonej uchwały obowiązku wykonania na własny koszt przez przyszłego odbiorcę usług przyłączenia do sieci wodociągowej oraz opłaty za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy przepisy te nie dają radzie gminy uprawnienia do obciążania udostępniania przyłącza dodatkowymi kosztami. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 19 ust. 2. u.z.z.w. nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za "zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej", jak i też do obciążania kosztami przyłączenia przyszłego odbiorcę usług. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Podkreślił, że opłata została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do sieci. Powyższa opłata została ustalona w kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Zdaniem strony skarżącej opłat tych nie można traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady pełnomocnik r.pr. R.L., wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi w zakresie wykraczającym poza § 14 ust. 3 zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu wskazał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, iż argumentacja prawna jak i faktyczna dotyczy nie całej uchwały, lecz jedynie § 14 ust. 3 aktu, wobec czego wystarczające byłoby ewentualne stwierdzenie nieważności w zakresie powyższego paragrafu zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik organu podkreślił, że ewentualne pobieranie opłat za wydane przez Zakład warunki przyłączenia nie ma charakteru przymusowego, który uzależnia dokonanie przyłączenia od uiszczenia należności. Zdaniem pełnomocnika organu brak jest w zaskarżonej uchwale przepisu, który wprost warunkuje dokonanie przyłączenia bądź określenia jego warunków, od uiszczenia opłaty. Stąd nie można wskazywać, że Rada nałożyła nowy podatek lub opłatę. Ewentualne uiszczanie opłaty miało zatem jedynie charakter cywilnoprawny. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę z modyfikacją, że zaskarża § 3, § 4 Rozdziału II, § 6 ust. 3, § 7 ust. 1, 3 i 4 Rozdziału III, § 14 ust. 1 i 3 Rozdziału V, § 20 ust. 1 Rozdziału VI, § 29 Rozdziału VIII, § 38 Rozdziału XI uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części. W uzasadnieniu powyższego pisma Prokurator podkreślił, że zastosowanie w § 38 zapisu, iż w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa a w szczególności u.z.z.w., stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż wprowadzały prymat przepisów regulaminu nad ustawą. Ponadto Rada nie wypełniła delegacji ustawowej określanej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., poprzez określenie ogólnikowo lub nie określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczonej wody i odesłanie w tym zakresie do umowy lub innych uregulowań prawnych. W § 6 ust. 3, § 7 ust. 1, 3 i 4 Rada w sposób nieuprawniony określiła kwestie, które powinny zostać uregulowane wyłącznie w umowie. Podobnie w § 29 zaskarżonej uchwały zawarto nieuprawnione nałożenie na odbiorcę obowiązku powiadamiania zakładu o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu, podczas gdy te kwestie powinna rozstrzygać umowa. W § 20 ust. 1 uchwały Rada w sposób pozbawiony umocowania prawnego przyznała Zakładowi prawo odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci w przypadku braku technicznych możliwości świadczenia usług oraz gdy przyłączenie nieruchomości do sieci nie spełnia warunków przyłączenia określonych w niniejszym regulaminie. Wobec powyższego Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w przepisach r.z.t.p. Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisów ustawowych lub ich modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997). W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający. Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum jakie w treści uchwalonego aktu musi się znaleźć (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19 wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA). Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada, w sposób istotny naruszając art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków. W § 3 uchwały wskazano, iż Zakład obowiązany jest do ciągłej i niezawodnej realizacji dostaw wody w ilościach wynikających z zawartych umów i pod odpowiednim ciśnieniem, a także do odprowadzenia ścieków w sposób ciągły i niezawodny w ilościach określonych w umowach. Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono jej parametrów jakościowych. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to Rady Gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania zawartego w § 4 uchwały do aktu wykonawczego określającego parametry jakościowe wody (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16, CBOSA). Sąd podziela ocenę Prokuratora, iż kwestionowany regulamin reguluje szereg szczegółowych kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Jakkolwiek poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 3531 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Jak już wyżej wskazano, omawiane upoważnienie ustawowe dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, zatem z woli ustawodawcy, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA). Jak to już wyżej stwierdzono źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. W zaskarżonej uchwale są to regulacje dotyczące prawa wypowiedzenia umowy przez Zakład (§ 6 ust. 3), okresów obowiązywania umowy (7 ust. 1), odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków i terminu wypowiedzenia (odstąpienia) od umowy oraz nakładające na odbiorcę obowiązek powiadomienia Zakładu o zmianacc własnościowych lub zmianach użytkowania lokalu (§ 29). Należy również zauważyć, że regulacja zawarta w § 3 pkt 2d regulaminu umożliwiająca przedsiębiorstwu wejście na teren posesji w celu usunięcia awarii, modyfikuje w istotny sposób przepis ustawy, pomijając warunek, wynikający z art. 7 pkt 6 u.z.z.w., iż dotyczy to sytuacji "jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust.1, tak stanowi". W ocenie Sądu istotnie narusza prawo zapis zawarty w § 14 ust. 1 i 3 regulaminu. § 14 ust. 1 stanowi, iż przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wykonuje na własny koszt przyszły odbiorca usług. Według § 14 ust. 3 uchwały kwota należności za wydane przez Zakład warunki przyłączenia ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy. W orzecznictwie wskazuje się, ze art. 40 ust. 1 u.s.g. nie daje radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie stanowi również wskazany w uchwale art. 19 u.z.z.w. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowy zakres tego aktu określono w ustępie 2 artykułu 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków stanowiąc m. in., że są nimi warunki przyłączania do sieci (pkt 4 w/w artykułu). Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej. To, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego . Nie można przyjąć też, że upoważnienie takie wynika z art. 15 ust. 2 lub ust. 3 u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy w realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z kolei przepis art. 15 ust. 3 u.z.z.w. stanowi, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Powołany art. 15 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje zatem, kto jest zobowiązany do zrealizowania budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Jest nim osoba ubiegająca się o przyłączenie. Wykonane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne stanowi jej własność, chyba że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie. Z kolei ust. 3 art. 15 u.z.z.w. rozdziela obowiązki między przedsiębiorców i odbiorców usług w zakresie wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Nie oznacza to jednak, że powołane przepisy zawierają upoważnienie ustawowe do jednostronnego ustanowienia przez radę gminy w formie uchwały zatwierdzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków - opłat za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/OL 936/17, wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt II SA 2793/01, wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08). Również żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, publ. OwSS 2001/4/129, Lex nr 49520; wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 kwietnia 2011 r" II SA/Kr 175/11, Lex nr 993270 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Lu 92/13, Lex nr 1299543). Generalnie upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera art. 40 ust. 2 u.s.g. stosownie do którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m. in zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3). Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., OSK 19/06, LEX nr 209165). Sąd nie dopatrzył się podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w tym zakresie odstawy takiej nie stanowią przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania tych opłat regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 91/17, CBOSA). Takiej podstawy prawnej nie zawiera także przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. 2017, poz. 827 ). Zgodnie z jego treścią, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., SA/Wr 1415/01, CBOSA). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie jest dopuszczalne jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej ( zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/OL 936/17, wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r. II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, LEX nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r, OSK 821/04, LEX nr 164665 oraz wyrok NSA - OZ w Lublinie z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, niepubl.).Z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat powołane regulacje uchwały (§ 14 ust. 1 i 3) należało uznać za wydane bez podstawy prawnej. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, iż Rada bez podstawy prawnej przyznała Zakładowi prawo odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci w przypadku braku technicznych możliwości świadczenia usług oraz gdy przyłączenie nieruchomości do sieci nie spełnia warunków przyłączenia określonych w regulaminie. W orzecznictwie trafnie wskazano, że taka regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z który przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś żart. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Za zasadny należy również uznać zarzut Prokuratora dotyczący § 38 uchwały, który stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa a w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na tej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Wskazane uchybienia mają niewątpliwie charakter istotnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.