II SA/Go 1040/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2011 r., nr VI/38/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1, § 4, § 10 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy złożył skargę na uchwałę Nr VI/38/11 Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwale tej zarzucił: - istotne naruszenie art. 9a ust. 1 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U z 2005 r. Nr 180, poz.1493 z późn. zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 390) poprzez określenie w § 1 uchwały zadań gminy z przekroczeniem delegacji ustawowej; - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wymienienie w § 4 uchwały katalogu podmiotów oraz liczby członków zespołu z przekroczeniem delegacji ustawowej; - istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu - prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, wykraczając tym samym poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego; W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały wskazanej uchwały w części dotyczącej jej § 1, § 4 i § 10 ust. 1 pkt 3. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 3 marca 2011 r. pod Nr 29 poz. 592 i rozwinął zarzuty skargi opisując niezgodność zakwestionowanych przepisów uchwały z ustawą. Podkreślił, że zaskarżona uchwała ze względu na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ma charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołuje określone skutki prawne, a zatem stanowi akt prawa miejscowego. Jako taki akt musi pozostawać w zgodzie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przestrzegać dotyczącej go delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, uznając wszystkie podniesione w niej zarzuty za zasadne, wniosła o jej uwzględnienie. Podniosła nadto, że z własnej inicjatywy dokonana zmiany uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177) stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje jednak dla rady gminy kompetencji do generalnego określenia zdań gminy w tym zakresie (§ 1 uchwały) oraz wskazania podmiotów i liczby członków umocowanych do udziału w pracach zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3, 4 i 5). Zatem § 1 i § 4 zaskarżonej uchwały są niezgodne z ustawą. Ustawa nie upoważnia również rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, w tym warunku niekaralności za przestępstwo umyślne. Nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Organem upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt (burmistrz albo prezydent), co wynika wprost z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przesłanki zawarte w § 10 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wykraczają zatem poza delegację ustawową. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 1, § 4 oraz § 10 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do kwestii możliwości uchylenia zakwestionowanych przepisów przez organ wskazać należy, że zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Zmiany uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia (ex tunc), są dalej idące niż uchylenie uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia (ex nunc; zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).