II SA/Go 1043/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. W.K. zwrócił się do Urzędu Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...]. Do wniosku dołączono dwa egzemplarze kopii aktualnej mapy, graficzne przedstawienie inwestycji oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Znak: [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 kpa, oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust.2 i ust. 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2012 póz. 647) - dalej określana w skrócie - upzp. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka o numerze ewidencyjnym [...] jest gruntem rolnym, o powierzchni 4.01 ha, oznaczonym symbolami RV i RVI., której właścicielem jest W.K.. Zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2008 r. nr 199 póz. 1227) i § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwszy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U. z 2010r.nr 213 poz. 1397) inwestycja wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zostało przeprowadzone. Dalej organ wskazał, że z analizy urbanistycznej wynika, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). W obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej. Lokalizacja projektowanej zabudowy w tak dużej odległości (powyżej 600 m) od terenów zwartej zabudowy nie tworzy harmonijnej całości ukształtowania przestrzeni i nie gwarantuje ładu przestrzennego w analizowanym terenie. Projektowana zabudowa jest również sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym Uchwałą Nr LVI/332/06 Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie z tym opracowaniem nieruchomość oznaczona numerem działki [...], jak i tereny sąsiednie, przeznaczone są pod terenem o funkcji rolniczej - "Tereny użytków rolnych z możliwością lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z gospodarką rolną i hodowlaną". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków - zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp. Od powyższej decyzji W.K. wniósł odwołanie. Skarżący wskazał, że wprawdzie w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określono jedynie minimalny promień analizowanego terenu, to jednak nie było przeszkód, aby obszar analizowany wyznaczyć do najbliższej zabudowy. Projektowana zabudowa dostępna jest nie tylko z drogi powiatowej, ale również z drogi wewnętrznej, z której planowane są wjazdy na poszczególne działki, usytuowane w trzech rzędach , każdy o długości 360 m. W związku z tym, zdaniem skarżącego, możliwe było przyjęcie większego promienia analizowanego terenu, np. 3 x 360, który objąłby tereny zabudowane. Skarżący nadto zauważył, że w sąsiedztwie działki nr [...], usytuowane są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę. Skarżący zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art.7, art. 8 i art. 77 kpa. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z obowiązującymi przepisami, po przyjęciu do jego określenia frontu działki przyległego do drogi publicznej. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na wyznaczenie obszaru analizowanego według szerokości wjazdu do poszczególnych obiektów budowlanych z drogi wewnętrznej. Przyjęcie do analizy większego obszaru nie byłoby uzasadnione i nie miałoby wpływu na poczynione ustalenia, z powodu braku zainwestowania obszaru, poza terenem przyjętym do analizy. W ocenie organu zwarty kompleks zabudowy planowanej inwestycji ingeruje w sposób znaczący w zagospodarowanie przestrzeni i tego rodzaju zabudowa winna znaleźć odniesienie i odzwierciedlenie do obszaru w pobliżu zainwestowanego, pozwalający na ustalenie wszystkich niezbędnych parametrów i cech dla nowej zabudowy. Zabudowa na terenie wskazanym przez inwestora nie stworzy w danym obszarze całości urbanistycznej. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego W.K. złożył skargę, w której powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem badania Sądu w analizowanej sprawie była decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce o numerze ewid. [...]. Przeprowadzona przez Sąd analiza sprawy dowiodła, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, wobec czego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z treścią ust. 5 art. 61 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w sposobie zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne -estetyczne. W przytoczonym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu budowy. Użyte w tym przepisie pojęcie -"działka sąsiednia" oznacza nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie. W celu ustalenia czy warunek dobrego sąsiedztwa jest spełniony, organ administracyjny winien przeprowadzić analizę zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką, na której ma być zlokalizowana inwestycja. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. nr 164 póz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do treści § 3 ust.2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym, na tło badanej sprawy administracyjnej, należy zauważyć, że wbrew zarzutom skargi obszar analizowany został ustalony zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych przepisów prawa. Organ administracyjny słusznie przyjął, że front działki zlokalizowany jest od strony wjazdu na działkę nr [...] z drogi publicznej, czyli z drogi powiatowej. W myśl bowiem § 2 pkt 5 rozporządzenia przez użyte w nim pojęcie - front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak wynika z akt sprawy główny wjazd na działkę nr [...] odbywa się z drogi powiatowej, a szerokość działki w tym miejscu wynosi 110 m. Tym samym ustalenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego o promieniu 330 m odpowiada dyspozycji przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Prawodawca stawia wymóg wyznaczenia obszaru analizowanego określając jego minimalny rozmiar. Nie można zatem zarzucić organowi, iż działał wbrew przepisom prawa w sytuacji, gdy zastosował się do nałożonych wymogów i wyznaczył obszar analizowany stosując wprawdzie minimalne wskaźniki, ale zgodne z przepisami rozporządzenia. Nie można uznać za słuszny zarzut, zgodnie z którym organ winien w taki sposób wyznaczyć obszar analizowany, aby objąć nim nieruchomość, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Należy również zauważyć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczył inwestycji polegającej na budowie 35 budynków jednorodzinnych, a zatem zasadniczo rzecz ujmując, kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, polegałaby na zabudowaniu nieruchomości sąsiedniej w ten sam lub zbliżony sposób, jaki określony został we wniosku strony. W tej sytuacji, jak wynika z akt sprawy, wyznaczenie obszaru analizowanego według wskazań wnioskodawcy, nie wpłynęłoby na odmienną ocenę spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Trzeba przypomnieć, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przepis art. 61 ust. 1 wymaga łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5. Niespełnienie chociażby jednego warunku powoduje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana być nie może. Stanowisko organu odnośnie niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przepisach prawa. W ocenie Sądu nie została również spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Z pisma E z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że na danym terenie nie jest doprowadzona sieć niskiego napięcia, umożliwiająca przyłączenie do niej 35 planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Warunkiem wykonania zasilania będzie zawarcie z E sp. z o.o. umowy o przyłączenie do sieci. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor zawarł z dystrybutorem energii elektrycznej stosowną umowę (art. 61 ust. 5 upzp), a zatem również warunek dotyczący uzbrojenia terenu nie został spełniony. Reasumując należy stwierdzić, że świetle ustalonego stanu faktycznego, który jest bezsporny, nie zostały spełnione wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 upzp, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Również pozostałe zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Stan faktyczny ustalony został prawidłowo, a rozstrzygnięcie organu znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Wobec powyższego skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.