II SA/Go 1045/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 lutego 2011 r., nr V/21/2011 w sprawie: określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 4 i 8, § 5 ust. 4 pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. 18 lutego 2011 r. Rady Gminy podjęła uchwałę nr V/21/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania (określaną dalej jako uchwała). Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym województwa z 2011 r., nr 39, pod poz. 781. Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, m.in.: przedstawiciele ośrodka pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, oświaty, policji, prokuratury, kuratorskiej służby sądowej, ochrony zdrowia, lokalnych organizacji pozarządowych. Zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące. W § 3 ust. 8 uchwały wskazano, iż członkami Zespołu są: a) przedstawiciel Ośrodka Pomocy Społecznej, b) przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, c) przedstawiciel Posterunku Policji, d) przedstawiciel Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "N", e) przedstawiciel Zespołu Kuratorskiego Służby Sądowej Sądu Rejonowego, f) przedstawiciel Zespołu Szkół, g) przedstawiciel Szkoły Podstawowej, h) przedstawiciel Szkoły Podstawowej, i) przedstawiciel Gminnego Przedszkola, j) przedstawiciel organizacji pozarządowej z terenu Gminy. W § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały postanowiono, że Wójt odwołuje członka Zespołu z pełnienia funkcji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe a w pkt 5 - w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole. Pismem z [...] września 2017 r. sygn. akt PR Pa 223.2017 Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę w zakresie jej § 2 ust. 2, § 3 ust. 8, § 3 ust. 4 i § 5 ust. 4 pkt 3, zarzucając: I.istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4, ,5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 - w skrócie: "u.p.p.r.") poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 8 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, II. istotne naruszenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 3 ust. 4 uchwały, że "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące", III. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 5 ust. 4 pkt 3 przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu z powodu prawomocnego skazania wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Podnosząc tej treści zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o umorzenie postępowania albowiem na sesji 13 października 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIII/180/2017 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, uwzględniającą wszystkie zarzuty skarżącego. Pismem z [...] grudnia 2017 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, iż podtrzymuje złożoną skargę a nadto ją modyfikuje - wnosząc o stwierdzenie nieważności także § 5 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rzeczową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało jednak poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Gminy uchwałą z 13 października 2017 r. nr XXIII/180/2017 zmieniła zaskarżoną uchwałę w zakresie zaskarżonych przepisów. Sąd uznał, że zmiana zaskarżonej uchwały nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej bowiem istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn.akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn.akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie zaskarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd została zmieniona lecz dokonanie jej zmiany nie oznaczało jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej zmiany. Zmiana uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Sąd uznał zatem, że sprawie nie zachodziła ujemna przesłanka wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego obowiązkiem Sądu było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przechodząc do oceny legalności uchwały wskazać należy, iż podstawę prawną do jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Sąd podziela zatem stanowisko prokuratora, iż organ uchwałodawczy Gminy w § 2 ust. 2 i § 3 ust. 8 uchwały - z przekroczeniem upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - określił skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden również inny przepis tej ustawy nie pozwala radzie gminy na ustalanie podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 743/11, wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2015 r., IV SA/Gl 762/14). O składzie zespołu decyduje sama u.p.p.r. w art. 9a ust. 3, 4 i 5. W ocenie Sądu trafny był także zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały, iż przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu jest prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Taka regulacja wykraczała poza uprawnienie uchwałodawcze rady gminy, gdyż zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. radzie gminy oddelegowano wyłącznie upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Radzie gminy nie przysługiwała zatem kompetencja do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie nie zawiera przepisu z którego wynikałoby, iż warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest niekaralność za przestępstwo umyślne. Kompetencji uchwałodawczej rady gminy poddano wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, nie natomiast materialne przesłanki odwołania członków zespołu. Tymczasem, zgodnie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego Sąd uznał, iż § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały w sposób istotny naruszał art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wskazać należy, że u.p.p.r. nie określa także wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać, a w szczególności ustawa nie nakłada na członków zespołu wymogu zachowania poufności. W związku z tym stwierdzić należy przekroczenie przez Radę w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego przez uregulowanie zawarte w § 5 ust. 4 pkt 4, gdzie jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wskazano "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole". Odnośnie natomiast powtórzenia ustawowego zawartego w § 3 ust. 4 uchwały, wskazać należy, że odwoływanie się przez prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw ( vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 3 ust. 4 i 8, § 5 ust. 4 pkt 3 i pkt 4 (pkt I wyroku), natomiast w odniesieniu do § 3 ust. 4 - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił (pkt II wyroku).