II SA/Go 105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Samodzielnej Publicznej Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...] w zakresie dotyczącym zezwolenia na usunięcie drzew określonych w pkt I.12 decyzji organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Samodzielnej Publicznej Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. 1. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta zezwolił P S.A. na usunięcie wymienionych punktach od I.1. do I.27 drzew w ilości 601 sztuk oraz krzewów o łącznej powierzchni 30m2 usytuowanych na działkach nr ewid: [...] położonych [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. W pkt 1. 12 decyzji organ zezwolił na usunięcie 15 drzew: dąb szypułkowy o obw. 237 cm, klon zwyczajny o obw. 262 cm, jesion wyniosły o obw. 227 cm, grab pospolity 11 szt. o obw. 99 cm, 90 cm, 96 cm, 66 cm, 100 cm, 70 cm, 58 cm, 92 cm, 112 cm, 92 cm, 100 cm - z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...] stanowiącej własność Samorządu Województwa, a będącej w użytkowaniu Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego (której to organem założycielskim jest wskazany samorząd). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pełnomocnik P S.A. zwrócił się pismem złożonym w dniu 17 sierpnia 2018 r. z prośbą o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów wskazanych w decyzji działek uzasadniając, że ich usunięcie jest konieczne ze względu na ich usytuowanie, w pasie 15 m od osi skrajnego toru w celu zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] września 2018 r. przez przedstawicieli organu z udziałem przedstawicieli stron ustalono, że na działce nr [...] znajdują się drzewa gatunku dąb szypułkowy o obw. 237 cm, klon zwyczajny o obw. 262 cm, jesion wyniosły o obw. 227 cm, grab pospolity 11 szt. o obw.: 99 cm, 90 cm, 96 cm, 66 cm, 100 cm, 70 cm, 58 cm, 92 cm, 112 cm, 92 cm oraz 100 cm. W dacie oględzin nie stwierdzono na tej działce występowania gatunków chronionych. Z uwagi na usytuowanie wskazanych drzew w odległości do 15 m od osi skrajnego toru i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego przedmiotowe drzewa zakwalifikowano do usunięcia bez naliczania opłat w terminie do 31 grudnia 2019 r., zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.). Odwołanie od decyzji wniosła Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego, będąca użytkownikiem działki nr [...] położonej [...], co do której zezwolono na usunięcie 15 drzew wymienionych w pkt 1.12 zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że nie wyraża zgody na wykonanie czynności wynikających, jak to wskazano, "...z § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r." (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych; tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1227 ze zm.; dalej jako rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r.) Skarżąca podkreśliła, że drzewa nie stanowiły dotychczas żadnego zagrożenia, a ponadto w wyniku usuwania we wcześniejszych terminach drzew na wyżej wymienionej działce, dokonywała nasadzeń zastępczych, wynikających z decyzji Prezydenta Miasta. Nasadzenia te były wykonane w miejscach, które w chwili obecnej objęte zostały nakazem wycinki. Takie postępowanie stoi w jasnej sprzeczności logicznej, co tym bardziej zmusza do zanegowania potrzeby i zasadności wykonania zaskarżonej decyzji. 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r, nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U, z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r.poz. 2096 z późn. zm.; dalej k.p.a.) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 ustawy o transporcie kolejowym, usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W przepisie art. 54 tej ustawy zawarto upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, między innymi wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej, z uwzględnieniem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Na tej podstawie zostało wydane przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r. którego § 1 stanowi, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Dotyczy to zarówno drzew istniejących, jak i ewentualnych nowych nasadzeń. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Zestawienie przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. z przepisami art. 53 oraz 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym prowadzi do wniosku, że hipoteza normy prawnej zawartej w przepisie art. 56 ust 1 ustawy o transporcie kolejowym obejmuje dwie grupy stanów faktycznych: jedną - w której drzewa i krzewy są usytuowane w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, oraz drugą - w której drzewa i krzewy są usytuowane w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. W ocenie Kolegium, gdy drzewa i krzewy rosnące w sąsiedztwie linii kolejowej są usytuowane w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, wobec wprowadzenia fikcji prawnej, że takie ich usytuowanie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Powinność taka powstaje dopiero wówczas, gdy wnioskowane do usunięcia drzewa są położone w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Kolegium wskazało, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny i wynika z dokumentów – działka nr ewid. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] stanowi własność województwa i znajduje się w użytkowaniu Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego. Na działce znajdują się opisane pkt. I.12 decyzji drzewa; które rosną w odległości do 15 m od osi skrajnego toru. W takiej sytuacji organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Kolegium wskazało również, że drzewa te wyrosły po wybudowaniu linii kolejowej, co zgodnie z art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym oznacza, że stronie nie przysługuje odszkodowanie. 4. W skardze złożonej od decyzji przez stronę postępowania Samodzielną Publiczną Stację Pogotowia Ratunkowego w zakresie dotyczącym tejże strony wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej w zakresie wynikającym z punktu I.12 decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wobec bezzasadnego uznania, że już tylko samo usytuowanie drzew w odległości równej lub mniejszej niż 15 metrów od osi skrajnego toru kolejowego obliguje właściwy organ do wydania decyzji zezwalającej bez konieczności dokonania ustaleń czy usytuowanie danych drzew utrudnia widoczność utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przepisy rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. nie mogą zmieniać treści ustawy, która nakazuje organowi dokonywać wskazanych wyżej ustaleń. Nadto wydana decyzja nie uwzględnia tego, że nasadzenia stanowiły realizację wcześniejszych decyzji wydanych przez organ I instancji. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Obecny na rozprawie uczestnik R.K. poparł stanowisko skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a do lit. c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. 7. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 powoływanej wyżej w pełnym brzmieniu ustawy o transporcie kolejowym usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Z kolei w przepisie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym zawarto upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, między innymi wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej, biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Na jego podstawie, tak jak podkreśla to w swojej decyzji Kolegium, wydane zostało rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r., które w § 1 stanowi, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. 8. Celem norm wyrażonych w art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym jest wyeliminowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego, podróżnych i mienia, jakie mogą powodować drzewa i krzewy rosnące w obrębie infrastruktury kolejowej. Jak się przyjmuje w judykaturze przepisy wykonawcze, określające minimalne odległości od obszaru kolejowego, stanowią dopuszczalną ustawa konkretyzację zasady wyrażonej w art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym co oznacza, że przekroczenie określonej w przepisie § 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. odległości minimalnej od osi skrajnego toru lub granic obszaru kolejowego z mocy prawa stwarza niedopuszczalne i nieakceptowalne ryzyko z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub prawidłowości eksploatacji urządzeń kolejowych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2016 r., II SA/Rz 571/16, CBOSA). W tym też zakresie ustawa o transporcie kolejowym jest ustawą szczególną w stosunku do innych przepisów prawa, w tym między innymi ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz.1614 ze zm.) oraz ustawy z dnia 28 września 2001 r. o lasach (Dz. U z 2018, poz. 2129). 9. Wywód prawny Kolegium co do wykładni relacji między przepisami § 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. a przepisami art. 53 oraz 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz braku podstaw do przyznania odszkodowania jest więc prawidłowy, a stanowisko prawne przedstawione w odwołaniu i skardze całkowicie nietrafne. Jak wskazano wyżej, sąd administracyjny orzekając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze argumentacją prawną. Okoliczności faktyczne oraz interes, na które powołuje się skarżąca powinny bowiem podlegać ustaleniu i ocenie w ramach przepisu, który Kolegium, jak i organ I instancji pominęły w swojej argumentacji. Mianowicie ustawą z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1257) został do niej dodany przepis art. 57a. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego ani zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Według art. 57a ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym zgody na odstępstwo, o którym mowa w ust. 1, udziela starosta w drodze postanowienia, po uzgodnieniu właściwego zarządcy, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Artykuł ten, co wynika wprost z jego treści, stanowi, nieznany wcześniejszemu stanowi prawnemu wyjątek od generalnego nakazu i zakazu usytuowania drzew lub krzewów w odległości poniżej 15 metrów od osi skrajnego toru kolejowego. Ze względu na czas prowadzenia postępowania ma one jednak zastosowanie do niniejszej sprawy. Użyty w przepisie art. 57a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zwrot "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jest zwrotem o charakterze nieostrym i jego zakres zastosowania jest możliwy do zrealizowania tylko w konkretnym stanie faktycznym, co wymaga dokonania stosownych ustaleń i ich rozważenia. Przyczyny dla których warto drzewa lub krzewy pozostawić mogą być różne i wynikać zarówno z interesu strony lub interesu ogólnego. Z punktu widzenia możliwości realizacji tego wyjątku najistotniejsze jest jednak to, że ewentualne odstępstwo nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego ani zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Z tych względów, jeśli intencją strony jest realizowanie prawa wynikającego z tego wyjątku (co w sprawie nie budzi wątpliwości, a jasne jest, że strona nie musi wskazywać konkretnej, a tym bardziej prawidłowej podstawy prawnej), zadaniem organów było ustalenie relewantnych z punktu widzenia przepisu art. 57a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), rozważenie ich zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a., a następnie uzasadnienie w tym zakresie rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. 10. Tego postępowania w żadnym zakresie nie przeprowadzono, gdyż organy nie rozważyły przesłanek zastosowania w sprawie art. 57a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego przez pominięcie możliwości zastosowania w sprawie art. 57a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz naruszała przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczą one wskazanego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., przy czym konieczność przeprowadzenia we wskazanym wyżej zakresie postępowania dowodowego oraz zrealizowania trybu określonego w art. 57a ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wymagała również uchylenia decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). 11. Ze względu na zakres skargi oraz zakres wynikający z jednostkowego interesu prawnego strony wydane przez sąd orzeczenie kasatoryjne odnosi się do decyzji Kolegium, jak i decyzji organu I instancji wyłącznie w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej [...] (punkt I.12 decyzji organu I instancji). W pozostałym zakresie decyzje nie zostały wzruszone. Sąd przyjął przy tym, że choć Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego jest użytkownikiem tej nieruchomości i zakres tego silnego ograniczonego prawa rzeczowego daje temu podmiotowi interes prawny do udziału w postępowaniu, to organy winny jednak rozważyć czy interes taki nie przysługuje również właścicielowi tejże działki. W dalszym toku postępowania organy będą związane wyrażona powyżej oceną prawna i wskazaniami (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.