II SA/Go 105/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] orzekł o uznaniu K.D. z dniem [...] grudnia 2019 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku. Organ I instancji wskazał, że w dniu rejestracji, tj. w dniu 2 grudnia 2019 r. strona spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1482 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. K.D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji domagając się w nim przyznania zasiłku dla bezrobotnych oraz podnosząc, iż przez prawie 9 lat prowadziła działalność gospodarczą, lecz jej stan zdrowia uległ pogorszeniu i musiała zakończyć aktywność. Wskazała, że od [...] czerwca 2019 r. do [...] listopada 2019 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, płatnym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które obecnie uznano za nienależnie pobrane świadczenie. Ponadto podkreśliła, że pozostaje bez żadnych dochodów, a pozostało jej 1 rok i 3 miesiące do emerytury. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził właściwe zastosowanie przepisów prawa w przedmiocie odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, uzasadniając to tym, że K.D. w dniu rejestracji nie wypełniła skutecznie normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ podał, że treść powyższego przepisu uzależnia przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od udokumentowania wymaganego 365-dniowego "stażu zasiłkowego". W przypadku strony skarżącej okres 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania liczony jest od [...] czerwca 2018 r. do [...] grudnia 2019 r. W dniu rejestracji K.D. przedstawiła zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] listopada 2019 r. potwierdzające opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] marca 2019 r. Z przedmiotowego dokumentu wynika również, że z dniem [...] marca 2019 r. strona zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z tym, zdaniem organu, zaliczeniu do stażu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku podlega okres od [...] czerwca 2018 r. do [...] marca 2019 r., co daje łącznie 299 dni. Następnie organ podał, że w swoim odwołaniu K.D. wskazała, iż w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] listopada 2019 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim płatnym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które zostało uznane za świadczenie pobrane nienależnie. Do odwołania strona dołączyła "Zestawienie zaświadczeń wybranego ubezpieczonego" z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz trzy decyzje wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, tj. z dnia [...] października 2019 r., z dnia [...] października 2019 r. oraz z dnia [...] listopada 2019 r. Z przedmiotowych dokumentów wynika, że skarżąca od dnia [...] marca 2019 r. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, natomiast pobrany przez stronę zasiłek chorobowy za okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] listopada 2019 r. jest świadczeniem nienależnym. Dalej Wojewoda podniósł, że decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. ZUS odmówił skarżącej prawa do zasiłku chorobowego z funduszu chorobowego za powyższy okres i zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Wobec tego okres przebywania na zwolnieniu lekarskim nie może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów strony, iż w chwili obecnej nie ma żadnych dochodów, a emeryturę nabędzie dopiero za 1 rok i 3 miesiące. Art. 71 u.p.z. jest bowiem przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym, nie dającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Brak jest zatem podstaw do kierowania się jakimikolwiek innymi względami przy ustaleniu przesłanek w nim ustanowionych w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym. K.D. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której wskazała, że działalność gospodarczą prowadziła od marca 2010 r., jednak wcześniej zawsze pracowała na umowę o pracę i w sumie od 1981 roku przepracowała prawie 36 lat. 28 października 2019 r. ZUS przysłał jej decyzję, że jej niezdolność do pracy powstała w okresie, kiedy nie podlegała ubezpieczeniu chorobowemu, a pomimo tego od kwietnia do września 2019 r. wszystkie składki, które płaciła były przez ZUS przyjmowane, rozliczane i księgowane bez żadnych zastrzeżeń. Skarżąca wskazała również na swój zły stan zdrowia i niemożność znalezienia pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślić należy, iż wprawdzie decyzja organu I instancji obejmowała również rozstrzygnięcie o uznaniu skarżącej za bezrobotną, jednakże w tym zakresie decyzja ta nie była zaskarżona i w związku z tym organ odwoławczy w tej części prawidłowo nie poddał kontroli tego orzeczenia. Podstawą odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych było nie spełnienie warunku określonego w art. 71 ust.1 pkt 2 lit. d u.p.z., zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ze znajdującego się w aktach zaświadczenia ZUS Oddział z dnia [...] listopada 2019 r. wynika bowiem, że skarżąca w okresie 365 dni poprzedzających opłacała składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenie działalności pozarolniczej w wymaganej przez ten przepis wysokości jedynie przez 299 dni (tj. od [...] kwietnia 2016 r. do [...] marca 2019 r.). Przy czym z uwagi na ukończenie 55 lat skarżąca w powyższym okresie nie była obowiązana uiszczać składek na Fundusz Pracy zgodnie z art. 104b ust. 2 u.p.z. Ponadto z prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2019 r. wynika, że skarżąca nie podlega ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Natomiast z dwóch kolejnych prawomocnych decyzji ZUS z dnia [...] października 2019 r. i [...] listopada 2019 r. wynikało, że skarżącej odmówiono przyznania zasiłku chorobowego odpowiednio za okres od [...] września 2019 r. do [...] listopada 2019 r. oraz za okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r., od [...] lipca 2019 r. do [...] września 2019 r., zobowiązując jednocześnie skarżącą do zwrotu tego świadczenia za te dwa ostatnie okresy. Organ był związany tymi decyzjami, a tym samym zasadnie uznał, iż skarżąca nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej w okresie do [...] marca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. W tym okresie skarżąca miała zawieszoną działalność gospodarczą, a zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 266 - określanej dalej jako u.s.u.s.) zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej powoduje ustanie obowiązku ubezpieczeń społecznych od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Podkreślić jednak należy, iż organ odwoławczy dysponując tym decyzjami nie rozważył i nie poczynił ustaleń, czy skarżąca opłaciła składki na innej podstawie niż wskazana w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Z uzasadnienia decyzji ZUS z dnia [...] października 2019 r. wynika bowiem, iż skarżąca w postępowaniu, w którym zapadło to orzeczenie podnosiła, iż po 27 marca 2019 r. nadal opłacała składki na ubezpieczenie, na co zresztą może wskazywać okoliczność, że uzyskała zasiłek chorobowy w dniu [...] czerwca 2019 r. Na kwestię tę skarżąca zwróciła uwagę w sposób jednoznaczny w skardze do sądu administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z. do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie w przepisie tym chodzi o faktyczne opłacanie składek w okresie 18 miesięcy przed rejestracją przez okres co najmniej 365 dni, a nie o podleganie obowiązkowi ich opłacania (por. Z. Góral, U.p.z. Komentarz, WK 2016, teza do art. 71, wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r., II SA/Wa 1057/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 1353/12). Stosownie natomiast do art. 36a ust. 1 u.s.u.s. ubezpieczenia emerytalne i rentowe w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 23 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą są dobrowolne. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego organ rozpoznający sprawę ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe przepisy organ powinien był ustalić, czyistotnie skarżąca po dniu 26 marca 2019 r. faktycznie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne w wymiarze i przez okres, który należało uwzględnić mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z., czy też składki te zostały skarżącej zwrócone albo zaliczono jej na poczet nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku chorobowego, co wyłączałoby możliwość zaliczenia okresu ich płacenia od okresu, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia. Zasadnie natomiast organ uznał, iż okoliczności związane z sytuacją zdrowotną oraz materialną skarżącej, a także długoletni staż pracy w okresie poprzedzającym 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania się przez nią jako osoba bezrobotna pozostaje bez znaczenia dla zastosowanie przepisu art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. Decyzje bowiem organów w tym zakresie są związane bezwzględnie obowiązującymi przesłankami wynikającymi z tego przepisu. Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania odnoszące się do konieczności ustalenia czy skarżąca po dniu 26 marca 2019 r. faktycznie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne w wymiarze i przez okres, który należało uwzględnić mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z.