II SA/Go 1050/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Burmistrz Miasta odmówił H.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego z tytułu sprawowania stałej opieki nad jej w znacznym stopniu niepełnosprawną córką, uznając, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), wyklucza przyznania tego prawa opiekunowi, który pobiera emeryturę. 2. Od decyzji tej odwołanie w ustawowym terminie złożyła skarżąca. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg sprawy i podało stan faktyczny z którego niezbicie wynika, że córka skarżącej – D.R. od urodzenia i na stałe posiada ustalony na stałe znaczny stopnień niepełnosprawności. Skarżąca opiekuje się stale i w pełnym zakresie córką i pobiera emeryturę wysokości 1.066,30 zł netto miesięcznie, czyli w wysokości niższej, niż aktualna wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Po przytoczeniu treści przepisów prawa, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje linia orzecznicza uznająca dopuszczalność przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do emerytury, podkreślając, że wymaga to jednak rezygnacji z emerytury, czyli jej zawieszenia na wniosek strony. Dalej Kolegium wskazało, że tę linię orzeczniczą podziela przytaczając szeroko orzecznictwo. Jednakże, w ocenie Kolegium, skoro strona "mimo poinformowania jej przez organ pierwszej instancji o możliwości zawieszenia prawa do emerytury tego nie uczyniła, nie powiadomiła też organu pierwszej instancji o ewentualnych problemach związanych z możliwością zawieszenia swojego prawa do emerytury, a wręcz przeciwnie oświadczyła, iż gotowa jest do zawieszenia emerytury, jednak jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, mając na uwadze, że strona nie może sobie pozwolić na pozostanie bez jakichkolwiek środków do życia przez dłuższy czas, to, zdaniem Kolegium, wnioskowanego świadczenia przyznać nie można. Ustawodawca nie pozostawił organom luzu decyzyjnego w tej kwestii. Oznacza to, że organ pierwszej instancji ani też organ odwoławczy nie mógł rozpatrywać wniosku strony o przyznanie wnioskowanego świadczenia (świadczenia pielęgnacyjnego) z pominięciem wskazanej przesłanki w postaci zawieszenia prawa do emerytury a ustalenie, że strona jej nie spełnia, musiało skutkować odmową wnioskowanego świadczenia". Dlatego zarzuty odwołania, w ocenie Kolegium, nie zasługiwały na uwzględnienie. 3. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi zarzut ten został rozwinięty. 4. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 6. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi, który pobiera emeryturę, co powoduje zasadniczą kontrowersję sprawy, sprowadzającą się do analizy tego przepisu z punktu widzenia celów i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego w perspektywie aksjologii konstytucyjnej. Zdaniem Sądu te właśnie względy uzasadniają potrzebę "przełamania" brzmienia językowego powołanego przepisu w niniejszej sprawie. Trzymając się prezentowanej w tutejszym Sądzie linii orzeczniczej i zawartej w niej argumentacji, która stała się dominującą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne, zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Emeryturą jest natomiast comiesięczne świadczenie pieniężne przysługujące ubezpieczonemu, który zaprzestał aktywności zawodowej, za przepracowanie określonej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku. Repartycyjno-kapitałowy system emerytalny funkcjonujący w Polsce służy zabezpieczeniu jego uczestnikom dochodów po zakończeniu aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. System ten służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń. Istotnym elementem systemu emerytalnego jest "kapitałowy" charakter składki odprowadzanej od wynagrodzenia osoby pracującej przez cały, stosunkowo długi okres wymagany do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (dla kobiet staż taki wynosi minimalnie 20 lat pracy). 7. Szczególna ochrona praw emerytalnych pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony biorący udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń uniemożliwiających mu działalność zarobkową uzyska świadczenia określone przez prawo. Osoba ubezpieczona ma więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku uzyska świadczenie emerytalne. W sytuacji, gdy wymagany ustawą okres faktycznej pracy w ostatecznym rezultacie skutkuje przyznaniem jednostce świadczenia emerytalnego w wysokości mniejszej, niż wysokość świadczenia zastępczego o charakterze kompensacyjnym, powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego wyrażonym w art. 67 Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). 8. Konieczność rewizji poglądu na temat związania brzmieniem tekstowym przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynika również z tego, że w ciągu kilkunastu lat doszło do istotnej zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych i wyłączając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń (w tym emerytalnych), ustawodawca jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota sporo niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Można zatem uznać, że intencją ustawodawcy wprowadzającego takie wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, CBOSA). Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W toku rozpatrywania sprawy administracyjnej świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, następnie od 1 stycznia 2021 r. wynosiło 1.971,00 zł, a od 1 stycznia 2022 r. – 2119 zł miesięcznie. 9. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia również stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Argument solidarności społecznej i równości stosowany do usprawiedliwiania wielu bieżących uprawnień i świadczeń socjalnych, kierowanych nie tylko do osób o najniższych dochodach (w tym emertytalnych i rentowych), tym bardziej jest aktualny w niniejszym przypadku. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Z tych też względów Sąd, kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, w oparciu o zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę (obowiązek) udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), przyjmuje, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może znaleźć zastosowanie również do przypadku, gdy opiekun osoby w znacznym stopniu niepełnosprawnej rezygnuje z emerytury w celu sprawowania tej opieki. 10. Mając na uwadze kwestię trybu realizacji przedmiotowego prawa Sąd podziela pogląd obecnie dominujący, że oparty na art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. 11. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej warunki opiekun, który pobiera emeryturę i który spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dokonuje wyboru świadczenia pielęgnacyjnego "rezygnując" z pobierania emerytury. Wybór ten realizuje przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje również negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie zatem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję lub choćby wniosek o zawieszenie wypłaty emerytury poinformowana przez organ, że spełnia pozostałe warunki i, że przedłożenie tej decyzji jest jedynym brakującym warunkiem przyznania uprawniania (art. 79a § 1 k.p.a.). Zgodnie bowiem z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Tylko wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest zatem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (z wielu najnowszych orzeczeń por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2020 r., I OSK 1080/21, CBOSA). 12. Odnosząc tę konstrukcję do kontrolowanej sprawy należy wskazać, że organ I instancji poinformował wprawdzie skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia (k. 26 akt administracyjnych), ale odnosząc treść tego pouczenia do tego, co zostało podane w uzasadnieniu decyzji, to z treści rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika, że to brak decyzji o zawieszeniu emerytury był jedyną przeszkodą do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, aspekt zawieszenia emerytury w kontekście możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rozważany jest w odniesieniu do opisu stanowiska skarżącej, zaś w rozważaniach pada stwierdzenie, że "nabyte prawo do emerytury jest prawem niezbywalnym, a zawieszenie wypłaty emerytury, nie stanowi utraty uprawnień do emerytury", z czym koreluje jednoznaczne stwierdzenie zawarte na końcu uzasadnienia, że to ustalone prawo do emerytury jest powodem odmowy przyznania świadczenia (organ nie wskazał tu na brak przedstawienia przez stronę decyzji o zawieszeniu emerytury, co wymaga też innego zakwalifikowania prawnego wyniku sprawy). Z treści uzasadnienia decyzji należy raczej wnosić, że organ I instancji opiera się na brzmieniu językowym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedstawienie przez stronę decyzji o zawieszeniu emerytury niczego tu nie zmieni. Skarżąca (jak i każdy inny czytelnik tej decyzji) nie ma pewności, czy jeśli faktycznie złoży wniosek o zawieszenie emerytury i przedstawi organowi decyzję o jej zawieszeniu, to uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże po to, by właściwie przyjęty w orzecznictwie tryb realizować, należy tak konstruować pouczenia, by strona miała jasność co do swojej sytuacji prawnej i faktycznej (art. 79a § 1 k.p.a.). Z tym też musi korelować treść i uzasadnienie wydanej decyzji. 13. Tej korelacji i jasności, jak również zabezpieczenia "płynnego" przejścia z jednego systemu do drugiego nie ma również w procedowaniu Kolegium. Nie wynika to też z uzasadnienia decyzji Kolegium, w której organ rozważa kilka przyczyn odmowy. Jedną, w aspekcie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to problem nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż niepełnosprawność córki skarżącej datuje się od urodzenia. Co do drugiego z przepisów, czyli art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Kolegium niejako równolegle operuje nim brzmieniu językowym oraz w ujęciu prezentowanym przez orzecznictwo. Tutaj wybór musi być jednak konsekwentny, bo jest to alternatywa rozłączna. Jeśli Kolegium, za co mu chwała, uznaje argumenty aktualnego orzecznictwa i opowiada się za funkcjonalną - prokonstytucyjną wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to musi wyraźnie stwierdzić, że przedstawienie decyzji o zawieszeniu emerytury jest, w ustalonym stanie sprawy, jedynym elementem potrzebnym do przyznania tego prawa stronie. By jednak wywieść z tego negatywne dla strony skutki prawne i dać jej szanse "płynnego przejścia" z jednego systemu do drugiego, powinno uprzednio pouczyć skarżącą jednoznacznie, że wszystkie inne przesłanki uprawniające do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego są w sprawie spełnione, poza właśnie przedstawieniem decyzji o zawieszeniu emerytury, co strona powinna zrobić w podanym jej, jakimś realnym terminie, czyli naprawić błąd popełniony przez organ I instancji, którego pouczenie nie jest prawidłowe (przepis art. 79a § 1 k.p.a. ma pełne zastosowanie również do postępowania odwoławczego). Tymczasem Kolegium, choć popiera najnowsze orzecznictwo, wywodzi negatywny dla strony skutek z nieprawidłowego pouczenia. Z tym się zgodzić nie można biorąc pod uwagę specyfikę sposobu procedowania w sprawie, która nie wynika bezpośrednio z przepisów i jest wytworem wyłącznie orzecznictwa. 14. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji niejasnej wykładni prawa materialnego i niejasnego pouczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 8, 9 i 79a § 1 k.p.a.), które uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Rozstrzygając sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. (pkt II wyroku).