II SA/Go 1058/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z.Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], Prezydent ustalił dla R.J.G. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali do tenisa ziemnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji zawierał niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p). Wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy dla hali do tenisa o konstrukcji lekkiej-namiotowej z profili aluminiowych, pokrycie boków i dachu z materiału z pcv. Ponadto jako alternatywne rozwiązanie inwestor scharakteryzował planowany obiekt jako wzniesiony w technologii tradycyjnej murowany z bloczków betonowych z dachem z blachy. Tak scharakteryzowany obiekt stanowi zupełnie inną inwestycję niż wariant podstawowy, co zdaniem organu powinno być rozpatrzone odrębnym postępowaniem na inny wniosek. Dla wskazanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Organ wyjaśniał, że hala do tenisa o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej i służy jej mieszkańcom. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Organ wskazał, odnosząc się do zastrzeżeń i uwag wniesionych w toku postępowania przez stronę – Z.Z., że uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie, w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W treści decyzji umieszczono zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, mówiący o zapewnieniu ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami planowanego zamierzenia na tereny sąsiednie. Organ nie ma możliwości ograniczenia inwestycji inwestora w zakresie nie mającym oparcia w przepisach prawa. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada wpływ inwestycji objętej wnioskiem na działki sąsiednie a nie odwrotnie. Organ powołał się na wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96. Lex nr 39203, w którym Sąd podniósł, że "Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu". Organ wskazał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, które mogą zaistnieć na sąsiadujących działkach tych osób w przyszłości. W kwestii odprowadzenia wód opadowych organ w treści decyzji rozstrzygnął iż odprowadzenie wód opadowych powinno odbywać się na własny teren nieutwardzony. Natomiast odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną normują przepisy odrębne, które zostały przytoczone w treści decyzji. Podał także, że dokonano uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego - pismo z [...].07.2015 r. nr [...]. Od powyższej decyzji odwołała się Z.Z. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości nr [...]. Odwołująca wskazała, że nie jest zadowolona z faktu, że pominięte zostały w niej dwa postanowienia bardzo istotne dla właściwych warunków zamieszkania w jej domu oraz odpowiedniej możliwości korzystania z ogrodu przydomowego. Wyjaśniała, że na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji oraz zawiadomienia o zgromadzonych dokumentach w tej sprawie ustosunkowała się na piśmie do przedstawionych dokumentów i wniosła swoje zastrzeżenia, wnioski i uwagi. Zastrzeżenia dotyczyły głównie dwóch spraw: 1/ konieczności szczegółowego określenia lokalizacji hali do tenisa ziemnego na terenie działki [...], gdyż brak takiej regulacji może doprowadzić do tego, że na granicy jej działki nr [...] od strony południowej powstanie zespół budowli już istniejących - budynek gospodarczo-garażowy o długości 20m i wysokości 8m i nowej hali, która ma być przesunięta w stosunku do lokalizacji określonej na pianie zagospodarowania terenu do przodu o 10m, a to spowoduje całkowite zasłonięcie jej działki od światła słonecznego. Ma to duże znaczenie z uwagi na wykorzystywanie działki dla celów ogrodniczych i wypoczynkowych. 2/ zabezpieczenia jej domu mieszkalnego przed hałasem, którego źródłem będzie pobyt duże grupy ludzi oraz gra w tenisa /bardzo dokuczliwe hałasy spowodowane odbiciem piłek od kortu i rakiet podczas gry/ co na dodatek będzie miało charakter ciągły. Wskazała, że potwierdzeniem zgłaszania ww. zastrzeżeń są jej pisma z [...].07.2015 r. i z [...].08.2015 r. adresowane do Urzędu Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury Miasta znajdujące się w aktach sprawy. Powyższe zastrzeżenia nie zostały uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy i to jest przedmiotem jej zarzutów odnoszących się do decyzji. W związku z tym wnosiła, aby w zmienionej decyzji znalazły się postanowienia ustalające szczegółową lokalizację hali na działce nr [...], a także zabezpieczenie odpowiednimi antyhałasowymi urządzeniami jej budynku od hali. Podała, iż w swoich wystąpieniach wnioskowała także o przeprowadzenie wizji lokalnej na terenie jej posesji - działki nr [...], w celu stwierdzenia aktualnego i przyszłego zagospodarowania działki od strony południowej, na której ma być realizowana inwestycja. Wizja lokalna miała dać pełne potwierdzenie zasadności uwzględnienia w decyzji zastrzeżeń które powyżej przedstawiła. Wniosek powyższy był zawarty w jej piśmie z [...].08.2015 r. i nie został niestety uwzględniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 łub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego. Nadto, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., wniosek winien być podpisany przez wnoszącego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi- w tym m. in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Stosownie do art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozp. MI, wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warto również wskazać, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na wniosek inwestora R.J.G. z [...].05.2015 r., który spełniał wymogi wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa. Dla objętego wnioskiem terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.p.z.p, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dla inwestycji innych, niż inwestycja celu publicznego, odbywa się to w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak wyżej podniesiono, precyzuje, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozpatrywanej sprawie, stosownie do art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem, może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Zgodnie z § 3 ust. 2 w/w rozp. MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (front działki wynosi 24 m x 3 = 72 m). Podnosił, że wskazany obszar analizowany pozwala na określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zawiera w sobie zwarty jednorodny obszar funkcjonalno- przestrzenny obejmujący zespół zabudowy mieszkalnej. Wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. Zdaniem Kolegium obszar analizowany wyznaczony została prawidłowo. Wnioskowana działka zainwestowana jest istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym od strony pasa drogowego ulicy [...] oraz budynkiem gospodarczo-garażowym przylegającym do budynku mieszkalnego od strony wschodniej, jednocześnie zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Ponadto na działce znajduje się budynek gospodarczy wraz z bramą przejazdową prowadzącą do części garażowej. Pozostałą część wnioskowanej działki stanowią tereny zagospodarowane, w tym zadrzewione. Przez część wschodnią wnioskowanej działki przebiegają również sieci wodociągowe i kanalizacyjne. Działka od strony wschodniej graniczy z terenami kolejowymi, natomiast pozostałe sąsiedztwo stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne - dz. nr [...], Wzdłuż ulicy [...] ukształtowała się zabudowa mieszkalna zarówno jednorodzinna, min. na dz. nr [...] jak i wielorodzinna, min. na dz. nr [...]. W budynku mieszkalnym wielorodzinnym na dz. nr [...] w parterze zlokalizowane są usługi. Istniejącej zabudowie mieszkalnej towarzyszy zabudowa gospodarcza i garażowa. Hala do tenisa o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej i służy jej mieszkańcom. W konsekwencji organ I instancji uznał, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, wobec czego uznano za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej gminnej - działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] (inwestycja skomunikowana będzie istniejącym zjazdem z w/w drogi). Istniejące uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego - energia elektryczna poprowadzona będzie z budynku gospodarczego zgodnie z wnioskiem oraz umową - zgłoszeniem o dostarczenie energii elektrycznej, przy czym poza energią elektryczną inwestor nie wykazał innego zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej. Wnioskowana działka nr [...] według ewidencji gruntów stanowi tereny mieszkaniowe a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi przy spełnieniu warunków w niej zawartych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, zdaniem Kolegium, słusznie przyjął organ I instancji, że spełnione są przesłanki wydania decyzji określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że § 1 cyt. wyżej rozporządzenia określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: - linii zabudowy; - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki łub terenu; - szerokości elewacji frontowej; - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; - geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Należy przy tym pamiętać, że warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę muszą odpowiadać regułom zawartym w § 4 - 8 rozporządzenia. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione. Stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, że istniejący budynek mieszkalny swoją elewacją frontową od strony pasa drogowego ulicy [...] wyznacza istniejącą linię zabudowy dla planowanej hali, jako kolejnego obiektu za budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, i dlatego nie wyznaczy! linii zabudowy, co Kolegium uznało za prawidłowe. Jednocześnie, uwzględniając stanowisko zajęte w sprawie przez stronę tego postępowania - P S.A., organ I instancji wskazał w pkt.2a) decyzji - warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, iż od strony terenu kolejowego (od strony wschodniej - ogrodowej), należy sytuować budynki zgodnie z rozdziałem 9 (art. 53-57) ustawy o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.) - 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m (w przypadku szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy). W myśl § 5 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W decyzji organ ustalił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (planowanej hali do tenisa) w stosunku do powierzchni działki nr [...] nie może przekroczyć 30%, co łącznie z istniejąca zabudową wynoszącą 16% daje 46%. Średni wskaźnik wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 28%, jednakże organ ustalił inny wskaźnik powierzchni zabudowy na podstawie §5 ust.2, wynikający z analizy, o której mowa w §3 ust. 1 rozporządzenia (podobnie jak na działkach: [...]- 49,95%, [...]- 47,16%, [...]- 47,76%, [...]-48,74 %). Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa wyżej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy W zaskarżonej decyzji organ nie wyznaczył dla budowy hali do tenisa, jako obiektu zlokalizowanego w głębi posesji, szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co Kolegium uznało za prawidłowe. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), stosownie do § 8 rozporządzenia, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił dach hali dwuspadowy lub typu "mansard" o kącie nachylenia od 30° do 60° (odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym), dopuścił dach łukowy, określając wysokość do kalenicy lub najwyższego punktu luku dachu do 9 m. Także i te ustalenia Kolegium uznało za prawidłowe. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...] Okręgowej Izby Architektów, posiadającej uprawnienia projektowe w specjalności architektonicznej w zakresie pełnym (bez ograniczeń). Projekt decyzji, zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 9 w/w u.p.z.p, został uzgodniony - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa - z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego - pismo z dnia [...].07.2015 nr [...], co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest pierwszym elementem, jaki inwestor musi uzyskać, aby przystąpić do robót budowlanych w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, stanowi jedynie szczegółową informację odnośnie dopuszczalnych parametrów obiektu, jaki na danym terenie może powstać. Jednocześnie można taką decyzję uznać za swoistą promesę otrzymania pozwolenia na budowę, pod warunkiem iż projektowany obiekt budowlany będzie zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy, a inwestor spełni szereg przesłanek udzielenia pozwolenia, wynikających z Prawa budowlanego. W wydanej decyzji organ nie określa szczegółowej lokalizacji planowanego obiektu budowlanego na działce. Organ ustala obowiązującą linię zabudowy, od wyznaczenia której w niniejszej sprawie odstąpił z uwagi na planowaną lokalizację hali do tenisa ziemnego w głębi działki jako kolejnego obiektu za budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym, natomiast istniejący budynek mieszkalny swoją elewacją frontową od strony pasa drogowego ulicy [...] wyznacza istniejącą linię zabudowy dla planowanej hali. Ponadto, jak wyżej wskazano, organ I instancji wskazał w pkt.2a) decyzji - warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w jakiej odległości należy sytuować halę od strony terenu kolejowego (od strony wschodniej - ogrodowej), jak również podał, że inwestycja powinna być realizowana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 12. 1, który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi łub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Tym samym nieuzasadnione są obawy odwołującej co do lokalizacji w przyszłości hali na granicy z jej działką, tym bardziej, iż inwestor nie wnioskował o taką lokalizację obiektu na działce. Niezależnie od powyższego organ I instancji w pkt 2.5 decyzji - warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich, zamieścił zapis o treści: obowiązują warunki wynikające z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich. Organ I instancji wydanej decyzji odniósł się do zastrzeżeń i uwag wniesionych w toku postępowania przez stronę-Panią Z.Z., oraz, co wykazano powyżej, uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie, w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, umieszczając również zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, mówiący o zapewnieniu ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami planowanego zamierzenia na tereny sąsiednie. Słusznie wskazał przy tym, iż nie ma możliwości ograniczenia inwestycji inwestora w zakresie nie mającym oparcia w przepisach prawa. Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu. Podnoszone przez odwołującą kwestie dotyczące ewentualnego zacienienia i hałasu będą badane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Za całkowicie niezasadny należało też uznać – zdaniem Kolegium - wniosek odwołującej o wizję lokalną jej działki, jako nie mający żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.Z. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez określenie warunków zabudowy dla obiektu, którego funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są niezgodne z istniejąca zabudową, - § 9 ust. 2 rozp. MI poprzez brak załączenia do decyzji organu pierwszej instancji wyników analizy odpowiadających wymaganiem rozporządzenia, - § 4, § 5, § 6 i § 7 rozp. MI poprzez brak lub nieprawidłowe określenie parametrów niezbędnych w każdej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy przewidują inaczej. Zatem - co do zasady - jedynym kryterium stosowanym przez sąd jest kryterium legalności, a nie kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, odpowiednio mającego albo mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a). Sąd dokonując kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a). Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się słuszne. Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach (Dz.U z 2015 r., poz. 1659), samorządowe kolegia odwoławcze orzekają w składzie trzyosobowym. Orzeczenia kolegium - jak stanowi treść art. 17 ust. 5 ww. ustawy - podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego. Zaskarżona decyzja - jak wynika z jej części nagłówkowej - wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: Małgorzata Wojsznis – przewodnicząca składu orzekającego i jednocześnie sprawozdawca w sprawie, Magdalena Grzesiak i Grażyna Kręgielska. Decyzja podpisana została natomiast przez Małgorzatę Wojsznis, Grażynę Kręgielską oraz "H. Skalskiego". Powyższe oznacza, że decyzja podpisana została przez członka Kolegium niebędącego członkiem składu orzekającego w tej konkretnej sprawie a zatem obarczona jest wadą uzasadniającą jej uchylenie. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ do którego wpłynie taki wniosek, związany jest jego treścią i nie może go korygować. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora R.G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] hali do tenisa nie zawiera wskazania, że obiekt hali ma mieć charakter usługowy. Skarżący konsekwentnie, także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zaprzecza, iż hala ta ma mieć taki charakter. Wobec powyższego organy obu instancji, będąc związanymi treścią złożonego wniosku, zasadnie zdaniem Sądu przyjęły, że realizacja planowanej hali o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, przeważającej w obszarze analizowanym. Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że planowany obiekt, pod tym względem, spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazać jednak należy, że organ ustalając wnioskowane warunki zabudowy naruszył przepisy wykonawcze do u.p.z.p a mianowicie § 5 rozp. MI. Ustęp 1 tego paragrafu stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od zasady tej w ustępie 2 przewidziane jest odstępstwo. Zgodnie bowiem z jego treścią dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z wykonanej analizy obszaru. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy urbanistycznej - jej części tekstowej - wynika, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 28%. Tymczasem zgodnie z postanowieniami decyzji organu pierwszej instancji, dla przedmiotowej działki po zrealizowaniu inwestycji wskaźnik ten wyniesie 46%, czyli dużo więcej niż średnia w obszarze analizowanym. Jednak organ, przyjmując za autorem analizy urbanistycznej - wbrew postanowieniom § 5 ust. 2 rozporządzenia - nie uzasadnił dlaczego dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z wykonanej analizy w żaden sposób nie wynika, że w tej sprawie istnieje możliwość wyznaczenia innego wskaźnika. Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozp. MI Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozp. MI. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W sprawie organ pierwszej instancji nie określił tych wielkości powołując się na to, że obiekt ma być zlokalizowany w głębi posesji. Stanowisko to organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wskazać bowiem należy, że cytowane wyżej przepisy rozp. MI nie zwalniają organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy z obowiązku określenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w sytuacji zlokalizowania obiektu w głębi działki. Sąd nie podziela natomiast stanowiska strony skarżącej w zakresie wyznaczenia linii zabudowy. Należy wskazać, iż nie ma legalnej definicji ustawowej linii zabudowy. W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, że linia zabudowy oznacza maksymalne zbliżenie zabudowy do pasa drogowego. Organy administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, są uprawnione wyłącznie do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy rozumianej jako teren od frontu działki wolny od zabudowy. Inwestor dysponując decyzją o warunkach zabudowy, określającą m. in. nieprzekraczalną linię zabudowy, ma prawo zlokalizować obiekt w sposób swobodny poza terenem oddzielonym od frontu działki nieprzekraczalną linią zabudowy. Biorąc pod uwagę ugruntowaną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy wskazać, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć - jak chce tego skarżąca - drugą wewnętrzną linię zabudowy. Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linie zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy. Wskazując na powyższe trzeba stwierdzić, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił jedną linię zabudowy dla planowanej inwestycji, którą wyznacza istniejący na działce budynek mieszkalny swoją elewacją frontową od strony pasa drogowego ul. [...], co słusznie zaaprobował organ odwoławczy. Zarzut naruszenia § 4 rozp. MI okazał się zatem nieuzasadniony. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, na które składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszty zastępstwa radcowskiego w wysokości 240 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku oceny prawnej.