II SA/Go 106/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy - wydaną z upoważnienia Prezydenta miasta Z. - decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nr [...] odmawiającą wnioskodawczyni D.B. zasiłku celowego w wysokości 5 000 zł na przeprowadzenie remontu kapitalnego mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, iż wnioskiem "a" z dnia 30 października 2007 roku skarżąca zwróciła się o przyznanie jej środków na przeprowadzenie generalnego remontu mieszkania w wysokości 5 000 zł ( w tym 3 000 zł - koszt robocizny i 2 000 zł - koszt materiałów) wnosząc też o wystąpienie do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o opinię, iż stan mieszkania uzasadnia potrzebę remontu. W wyniku przeprowadzonego w dniu 12 listopada 2007 roku wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Jej dochód w kwocie 477 zł miesięcznie stanowią świadczenia przyznane z tytułu stopnia niepełnosprawności tj. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł i zasiłek stały w wysokości 324 zł. Wnioskodawczyni zajmuje mieszkanie 3 pokojowe z kuchnią i przedpokojem, które nie jest sprzątane. Ze względu na nadmetraż skarżąca nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Wskazał, iż wobec zgłaszanych licznych trudności z regulowaniem opłat mieszkaniowych, utrzymaniem czystości i wymianą wyposażenia mieszkania zasadnym jest rozważenie zamiany lokalu na mniejszy. Mając na uwadze te okoliczności zaproponowano zawarcie kontraktu socjalnego uznając, iż skarżąca posiada własne możliwości rozwiązania swej trudnej sytuacji poprzez zamianę mieszkania. Propozycja ta została jednak odrzucona, a skarżąca odmówiła rozmowy na temat zamiany mimo pouczenia, iż odmowa zawarcia kontraktu socjalnego jest równoznaczna z brakiem współpracy w rozwiązywaniu trudności i może skutkować odmową przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organ przedstawił również zakres pomocy jaką systematycznie objęta jest skarżąca, obejmujący prócz stałych form również zasiłki celowe na opłatę energii i gazu, dofinansowanie do czynszu, dofinansowanie do leków, środków higieny, artykułów kosmetycznych i odzieży jesienno-zimowej. Podał również, że decyzją z października 2007 roku przyznano skarżącej zasiłek celowy na dojazd na rozprawę w WSA. Przytaczając treść uregulowań prawnych wskazanych w podstawie prawnej decyzji organ stwierdził, iż osiągany przez skarżącą dochód w kwocie 477 zł jest równy kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej zatem spełnione jest warunek uprawniający do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Organ wywiódł, iż analizując informacje uzyskane wyniku wywiadu środowiskowego uznał, że brak jest przesłanek przyznania zasiłku celowego na wnioskowany cel. Zdaniem organu wywiad środowiskowy wykazał, iż skarżąca posiada własne możliwości pozwalające na kompleksowe rozwiązanie jej trudnej sytuacji, a to poprzez dokonanie zamiany mieszkania. Podjęcie działań w tym kierunku pozwoliłoby skarżącej na uzyskanie dodatkowych środków pieniężnych na sfinansowanie remontu i doposażenie mieszkania, uzyskanie dodatku mieszkaniowego i zmniejszenie powierzchni do sprzątania. Nadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych osoby ubiegającej się o pomoc. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 39 ustawy może on być udzielany za przeprowadzenie drobnych remontów lub napraw. Nadto organ wywiódł, iż odmowa podjęcia przez skarżącą działań w kierunku zamiany mieszkania jest równoznaczna z odrzuceniem propozycji zawarcia kontraktu socjalnego. Wskazał, iż odmowa zawarcia kontraktu socjalnego łącznie ze stwierdzeniem, że przeprowadzenie remontu generalnego mieszkania nie stanowi zabezpieczenia podstawowej potrzeby bytowej stanowi przesłanką do odmowy uwzględnienia wniosku. W takiej sytuacji organ uznał za zbędne występowanie do spółdzielni o opinię co do stanu mieszkania skarżącej . Wskazał również organ na wielkość środków jakimi dysponuje na przyznawanie zasiłków celowych, liczbę osób i rodzin ubiegających się o pomoc i średnią wysokość zasiłku celowego ( 101 zł). W odwołaniu złożonym od wskazanej i innych sześciu decyzji skarżąca wyrażała niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej wniosku i domagała się jej zmiany przez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zarzucała, iż w sposób bezprawny organ dąży do pozbawienia jej prawa do mieszkania oraz zgłaszała uwagi pod adresem pracowników socjalnych MOPS-u. Utrzymując w mocy zaskarżone skargą orzeczenie organu l instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia faktyczne i wywody prawne organu l instancji. Wskazało przy tym, iż brak współdziałania z pracownikiem socjalnym skutkuje w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej decyzją odmawiającą prawa do świadczeń. Za taki brak współdziałania może być uznany fakt odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, mającego na celu zmniejszenie wydatków na utrzymanie mieszkania. Podkreśliło również, iż w ramach zasiłku celowego możliwe jest w granicach uznania organu finansowanie jedynie drobnych remontów i napraw. W złożonej skardze D.B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania jej wnioskowanej kwoty na przeprowadzenie remontu. Wywodziła, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji są dla nie krzywdzące, a działania ich pracowników są stronnicze i biurokratyczne. Wskazywała też na toczące się postępowania karne. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i domagało się oddalenia skargi. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku pełnomocnik skarżącej nie potrafił sprecyzować czy toczą się i czego dotyczą postępowania karne wzmiankowane w skardze. Pełnomocnik organu oświadczył, iż wiadomym mu jest, że skarżąca wytoczyła powództwo cywilne Miastu Z. i Prezesowi SKO, nie posiada natomiast wiedzy o postępowaniach karnych . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to. że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. W przypadku stwierdzenia, iż badany akt narusza prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie w nim zawarte sąd jedynie uchyla go. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do bezpośredniego rozstrzygania o żądaniach zgłoszonych przez stronę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje organów odmawiające skarżącej prawa do zasiłku celowego na sfinansowanie kosztów przeprowadzenia remontu generalnego zajmowanego przez nią mieszkania. Podstawą materialnoprawną wniosku skarżącej stanowił zatem przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W świetle przytoczonego przepisu wskazać przede wszystkim należy, iż zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. Zatem sam fakt, iż skarżąca - jak prawidłowo ustalił organ administracyjny - zważywszy na osiągany dochód 477 złotych miesięcznie, spełnia ustanowione przez ustawodawcę kryteria ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej nie oznacza jeszcze prawa do automatycznego uzyskania zasiłku celowego na wnioskowane przez nią potrzeby. Rzeczą organu jest bowiem - poza ustaleniem spełniania warunków ustawowych -rozważenie czy z uwagi na całokształt okoliczności sprawy zgłaszane potrzeby mieszczą się wskazanym w art. 39 ustawy katalogu przykładowo wskazanych niezbędnych potrzeb bytowych, a następnie ocena czy i w jakim zakresie mogą one być uwzględnione zważywszy na środki finansowe czy rzeczowe jakimi organ pomocy społecznej dysponuje. Fakt, iż decyzje w sprawie przyznawania zasiłków celowych mają charakter uznaniowy nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia organu. Zgodnie bowiem z przepisami art. 3 ust 3 i 4 ustawy rodzaj, forma i wysokość świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby wnioskodawców powinny być zaspokajane jeżeli odpowiadają celom pomocy społecznej oraz mieszczą się w jej możliwościach. Zatem uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozpoznać z uwzględnieniem rozmiarów środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Organ ma obowiązek uwzględniać słuszny interes strony o ile nie koliduje on z interesem ogółu świadczeniobiorców. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy dokonały ustaleń faktycznych wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy. O odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej zadecydowały dwie okoliczności: odmowa zawarcia przez skarżącą kontraktu socjalnego oraz uznanie, iż wnioskowana potrzeba nie ma charakteru podstawowej potrzeby bytowej, nadto też wielkość środków pozostających w dyspozycji MOPS-u przeznaczonych na zasiłki celowe uniemożliwiająca realizację wszystkich składanych wniosków. Zdaniem Sądu wadliwe było uznanie organów, iż odmowa podjęcia przez skarżącą rozmów na temat zamiany mieszkania jest równoznaczna z odmową zawarcia kontraktu socjalnego, co skutkować może odmową prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Wskazać w związku z tym należy, iż zgodnie z przepisem art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej kontrakt socjalny jest pisemną umową zawieraną przez pracownika socjalnego z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Kontrakt zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej (art. 108 ustawy). Mając na uwadze wskazane uregulowania jak też wynikający z rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 1 marca 2005 roku w sprawie wzoru kontraktu socjalnego ( Dz. U. z 2005 roku, Nr 42, poz. 409 ) wzór kontraktu nie można przyjąć, iż sama propozycja zamiany mieszkania może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Nie negując wskazywanych przez organ pozytywnych rezultatów ewentualnej zamiany wskazać bowiem należy, iż kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ( MOPS-u ) a nie tylko jednej zez stron kontraktu. Tymczasem z akt nie wynika ani konkretna propozycja zamiany lokalu mieszkalnego ani zobowiązania jakie w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny ( MOPS ). W ocenie Sądu, orzekające w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej uznały, iż skarżącej faktycznie złożona została propozycja zawarcia kontraktu socjalnego, a wobec odmowy jego zawarcia, przez skarżącą zaszła przesłanka uzasadniająca zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmowę prawa do świadczeń. Mimo tego naruszenia uznać należało, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadne bowiem okazało się stanowisko organów, iż zgłoszona przez skarżącą potrzeba nie mogła być uznana za podstawową potrzebę bytową możliwą do zaspokojenia ze środków pomocy społecznej. Zawarty w ust. 2 art. 39 ustawy o pomocy społecznej katalog celów na jakie może być przyznany zasiłek celowy nie jest katalogiem zamkniętym. Ustawodawca wymienia te potrzeby jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego posługuje się on przy tym niedookreślonym prawnie pojęciem "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Niewątpliwie jednak wskazany przykładowo katalog celów możliwych do zaspokojenia w drodze przyznania zasiłku celowego przydatny jest przy dokonywaniu przez organ oceny czy w indywidualnej sprawie zgłoszona potrzeba ma charakter niezbędnej potrzeby bytowej. Skoro więc przykładowo zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, to nie może być uznana za podstawą potrzebę bytową potrzeba sfinansowania kosztów remontu generalnego w wysokości 5 000 złotych. Wskazać przy tym należy, iż organy analizując wniosek skarżącej dokonały jego oceny również w kontekście środków finansowych pozostających w dyspozycji MOPS-u precyzując kwotę jaka przeznaczona jest miesięcznie na zasiłki celowe, liczbę świadczeniobiorców w okresie od początku 2007 roku, ubiegających się o pomoc jak i średnią wysokość przyznanych zasiłków celowych. Przytoczone dane wskazują, iż obiektywnie MOPS nie dysponuje środkami pieniężnymi pozwalającymi na zaspokojenie wszystkich wnioskowanych potrzeb. Zasadnie też organy, ustalając sytuację materialną wnioskodawczyni, uwzględniły zakres systematycznej pomocy jaką - w formach stałych i doraźnych -objęta jest skarżąca, uwzględniając w ten sposób również interes innych świadczeniobiorców ubiegających się zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych. W świetle wskazanych okoliczności nie można organom zarzucić by zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z przekroczeniem uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących postępowań karnych, które miały się toczyć w związku z zarzutami bezstronności pracowników socjalnych , to nie zostały one sprecyzowane ani przez skarżącą ani jej pełnomocnika, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do nich. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, 1348 ze zm. w zw. z art. 250 ppsa ).