II SA/Go 1068/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M Spółka z o.o. na czynność Starosty z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania postanawia odrzucić skargę. W dniu 9 grudnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga M Sp. z o.o. na czynność Starosty z dnia [...] października 2013r. nr [...], którą organ pozostawił bez rozpoznania podanie Spółki z dnia [...] września 2013r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę odłówki posadowionej w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...] o obiekt elektrowni wodnej i przepławki dla ryb. W skardze strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 § 3 oraz art. 64 § 2 kpa polegające na pozostawieniu podania bez rozpoznania bez uprzedniego rozpoznania wniosku spółki o zawieszenie postępowania. Spółka wniosła o stwierdzenie, że czynność Starosty z dnia [...] października 2013r. jest bezskuteczna, a nadto o stwierdzenie, że postępowanie z wniosku Spółki z [...] września 2013r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte i Spółka miała prawo do tego, aby złożyć wniosek o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi M Spółka z o.o. jest czynność Starosty z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy zaskarżone pismo jest aktem lub czynnością o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż nie stanowi ono decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było zatem to, czy zaskarżone pismo, którego podstawę prawną stanowił art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267) – zwanej dalej "kpa", mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że akty te i czynności stanowią jedną z form działalności administracji publicznej, realizowaną w ramach kompetencji organu i mają charakter jednostronny i władczy. Przyjmuje się też, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W świetle orzeczeń sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pozostawienie pisma bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednakże czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie kreuje żadnego obowiązku ani nie przydaje skarżącemu żadnych praw. Stanowi wyłącznie informację o braku możliwości merytorycznego rozpoznania podania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie pozbawia strony uprawnienia do jej rozpoznania, strona bowiem może złożyć ponowny wniosek już bez wskazanych wcześniej przez organ braków. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki podjęcia tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Zatem pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga do Sądu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013r., sygn. akt I OPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należało stwierdzić, że zaskarżona czynność Starosty z dnia [...] października 2013r. o pozostawieniu podania strony skarżącej bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa nie stanowi żadnej z form działalności organów administracji podlegających kontroli Sądu, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a co za tym idzie nie może być przedmiotem oceny merytorycznej. Brak rozpoznania wniesionego przez Spółkę podania może być natomiast ewentualnie przedmiotem skargi na bezczynność Starosty, pod warunkiem spełnienia przez skarżącego określonych przez przepisy p.p.s.a. wymogów, w szczególności po uprzednim wniesieniu zażalenia na bezczynność organu do organu nadrzędnego w trybie art. 37 kpa. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.