II SA/Go 107/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2007r. A.B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchylenie, na podstawie art. 155 i 163 k.p.a., ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak PINB[...] z dnia [...] grudnia 1999r. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę znajdujących się w sąsiedztwie budynku stanowiącego własność strony, a wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, przeprowadzono postępowania legalizacyjne i wydane zostały decyzje o pozwoleniu na ich użytkowanie. Wnioskodawca stwierdził, że wszystkie te nieruchomości położone są w obszarze obowiązywania tego samego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] grudnia 1999r. nakazującą rozbiórkę domku letniskowego z podcieniem oraz garażu z tarasem przybudowanego do domku letniskowego usytuowanego od strony północnej działki, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na działce nr ewid. [...]. Decyzja wydana została w oparciu o przepisy art. 154 §2 w związku z art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2000r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek wniesionego przez stronę odwołania, uchylił powyższą decyzję organu l instancji z dnia [...] grudnia 1999r. w zakresie rozbiórki studni wierconej, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 18 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił decyzje organów obydwu instancji w części dotyczącej zbiornika na nieczystości płynne, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Zdaniem organu, powyższe oznacza, że decyzja organu l instancji z dnia [...] grudnia w pozostałej części, czyli nakazu rozbiórki domku letniskowego z podcieniem oraz garażu z tarasem przybudowanego do domku letniskowego, stała się ostateczna. Organ stwierdził, że jako następca prawny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W ocenie organu uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest możliwe, gdyż tego rodzaju decyzja nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa lecz decyzją nakładającą obowiązek, ponadto brak jest przepisów szczególnych nie sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji - ustawa Prawo budowlane nie przewiduje zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę. Od powyższej decyzji organu l instancji A.B. wniósł odwołanie. W odwołaniu strona, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podważała stanowisko organu w zakresie niedopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. twierdząc, że trybowi temu podlegają również ostateczne decyzje administracyjne nakładające obowiązki, a tym samym kształtujące sytuację prawną strony. Odwołujący się wskazał, że przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 jest interes społeczny lub słuszny interes strony, natomiast w rozpatrywanej sprawie interes strony przemawia za uwzględnieniem jej wniosku, gdyż samowole budowlane wzniesione w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, zostały zalegalizowane. W tym miejscu strona powołała się na wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej lub prawnej. Dalej odwołujący się wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają wyraźnego zakazu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych nakazujących rozbiórkę, co w ocenie strony stwarza możliwość uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu l Instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nabycie praw przez stronę może również nastąpić w decyzji nakładającej obowiązek, a indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić, gdy spełnione są wymienione w tym przepisie przesłanki. W ocenie organu do uchylenia w tym trybie decyzji dotyczącej obiektu budowlanego, konieczne jest wykazanie, że obiekt ten spełnia wszystkie wymogi przewidziane w ustawie Prawo budowlane, natomiast z decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 1999r. znak [...] wynika, że budynek objęty decyzją powyższych wymogów nie spełnia. Odnosząc się do kwestii zależności pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, organ zwrócił uwagę, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, który stanowił materialnoprawną podstawę orzeczenia o nakazie rozbiórki, nie pozostawia organowi swobody w kwestii orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej. Przepisy prawa budowlanego mają bezwzględnie obowiązujący charakter, co oznacza, że zawarte w nich nakazy nie mogą być modyfikowane wolą stron. Zdaniem organu uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. stanowiłoby obejście bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Od decyzji organu II instancji A.B. wniósł skargę. W skardze skarżący podniósł, że organ administracyjny prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. winien dokonać analizy sprawy pod kątem wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek, czyli interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Interes indywidualny strony winien być uwzględniony, jeżeli nie stoi w kolizji z interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem skarżącego, interes indywidualny skarżącego nie koliduje z interesem społecznym. Skarżący powołał się również na wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.). Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zawarte w niej zarzuty. Stosownie do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. ; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, lecz jego przedmiotem jest sprawdzenie czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym przepisie przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2000r. III SA 2468/99). Słuszne jest stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym, w trybie art. 155 k.p.a. może zostać zmieniona lub uchylona decyzja, na mocy której na stronę nałożony został obowiązek. Każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona " nabyła prawo" (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2001 r. IV SA 1515/96). Stanowisko powyższe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowane. W pierwszej kolejności należy ponownie zwrócić uwagę, że tryb wynikający z art. 155k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznych. Definicję pojęcia decyzji ostatecznych zawiera art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu l instancji w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999r. wniesione zostało odwołanie, na skutek którego organ II instancji uchylił w części decyzję organu l instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. A zatem w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzją ostateczną w rozpatrywanej sprawie była decyzja z dnia [...] stycznia 2000r. wydana przez organ II instancji, i ta decyzja podlegała trybowi określonemu w art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 w swej treści odsyła do przepisu art. 154 § 2 k.p.a., który reguluje kwestię formy zakończenia postępowania przeprowadzonego w trybie art. 155. W myśl art. 155 w związku z art. 154 §2 i w związku z art. 154 §1 k.p.a., właściwym do wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji jest organ który wydał decyzję ostateczną lub organ wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie decyzję ostateczną wydał organ odwoławczy i ten organ właściwy był do przeprowadzenia postępowania w sprawie i wydania decyzji kończącej sprawę lub organ wyższego stopnia. A zatem przeprowadzenie postępowania z wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2007r. i wydanie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było nieprawidłowe, gdyż naruszało przepisy art. 16 § 1 i 155 k,p.a, W orzecznictwie podkreśla się, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzję administracyjną nie wyłącza możliwości zmiany lub uchylenia tej decyzji przez właściwy organ w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1987r. III SA 53.87). W rozpatrywanej sprawie wniosek strony dotyczył uchylenia decyzji ostatecznej w części, co do której wyrokiem z dnia 18 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę oddalił, a zatem przeprowadzenie postępowania w tym zakresie było dopuszczalne. Koniecznym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest zgoda strony, przy czym - jeżeli w sprawie występuje wielość stron - zgoda ta winna pochodzić od każdej z nich. Zgoda powinna być wyraźna i nie budzić żadnych wątpliwości. Zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji powinna być wyrażona poprzez złożone wprost organowi oświadczenie. Niedopuszczalne jest domniemanie zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Należy zwrócić uwagę, że stronami postępowania zakończonego w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. o nakazie rozbiórki, byli G.B. i A.B., to na nich nałożony został obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych. Natomiast z akt sprawy dotyczących postępowania wszczętego na podstawie art. 155 k.p.a. nie wynika, czy brak zgody ze strony G.B. stanowi konsekwencję niedopatrzenia organu prowadzącego postępowanie, czy też był to świadomy wybór strony. Jak wyżej wykazano zgoda strony jest jednym z determinantów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zgoda ta nie może być dorozumiana, a ustalenia w tym zakresie warunkują przystąpienie przez organ do dalszego rozpatrywania sprawy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a., Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji naruszają przepisy prawa i dlatego podlegają uchyleniu. Wobec cofnięcia wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, kosztach nie orzeczono.