II SA/Go 1070/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ż sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu 22 czerwca 2016 r. do Ż sp. z o.o. (w skrócie Ż) wpłynął wniosek K sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej urządzeń dostarczonych w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. ,,Dokończenie inwestycji polegającej na modernizacji stacji uzdatniania wody w [...]". Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezes Zarządu Ż sp. z o.o. odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej powołując się na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez spółkę K Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż Ż sp. z o.o. jako osoba prawna realizująca zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, będące zadaniem własnym gminy i wykorzysująca mienie komunalne, jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. SKO stwierdziło niewypełnienie przez organ I instancji wymogów określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., dotyczących podania imion, nazwisk, funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania oraz wskazania podmiotów, których dobra wymagały ochrony. Ponadto organ odwoławczy wskazał na brak wykazania przez organ I instancji, że informacje, o których udostępnienie wystąpiono mogły być poufne, z uwagi na to że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. SKO zobowiązało również spółkę Ż do wyjaśnienia w jakim zakresie ujawnienie informacji objętej wnioskiem może zagrażać lub naruszać interes indywidulany przedsiębiorcy i czy ewentualna tajemnica przedsiębiorstwa nie pozwala na przekazanie wszystkich informacji objętych wnioskiem. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Ż sp. z o.o. reprezentowana przez prezesa zarządu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, zarzucając jej błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów postępowania wobec błędnego przyjęcia, że skarżąca nie wykazała, że ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w udzielonym postępowaniu o zamówienie publiczne może spowodować faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy, który postępowanie przetargowe wygrał. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę, wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na wniesienie jej przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, a zatem który nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Ocenie w tym względzie podlega między innymi czy skarga wniesiona została przez podmiot do tego uprawniony, czyli posiadający legitymację skargową. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Treść tego przepisu wskazuje, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Oznacza to, że akt, czynność, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (materialnego, procesowego). Ze skargą może zatem wystąpić, co do zasady, podmiot który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Natomiast druga kategoria uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na konieczność obrony również obiektywnego porządku prawnego. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu Sąd uznał, iż na gruncie przedmiotowej sprawy Ż sp. z o.o. nie przysługuje legitymacja skargowa do kwestionowania wydanej przez SKO decyzji z dnia [...] października 2016 r. uchylającej decyzję spółki o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Ż sp. z o.o. to osoba prawna powołana przez Gminę i Gminę o statusie miejskim (samorządowa osoba prawna), która realizuje zadania własne gminy nałożone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.), polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Ż wydało jako organ I instancji decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej w związku z wnioskiem spółki K. Podstawę prawna działania Ż stanowiły w tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 4 określa podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Są nimi będące w posiadaniu informacji: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1 art. 4), 6) organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (ust. 2 art. 4). Skarżąca spółka jako dysponent informacji objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. zalicza się do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji jako reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego. W sytuacji zatem otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej spółka miała obowiązek udzielenia informacji w terminie i formie, o których mowa w art. 13 i 14 u.d.i.p., bądź odmowy jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji (...) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Według art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. 2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka, nie będąca organem władzy publicznej, zastosowała w przedmiotowej sprawie odpowiednio art. 16 u.d.i.p. i orzekła jak organ I instancji wydając decyzję administracyjną. Fakt ten zdaniem Sądu wyklucza legitymację skargową spółki w tej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się ponadto, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/19995 ONSA 1997/4/179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003//4/15).). Zdaniem Sądu powyższe rozważania znajdują odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze, że art. 17 u.d.i.p. co do podmiotów, które nie są organami władzy publicznej, jak w przypadku skarżącej, nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących wydania decyzji przez organy władzy publicznej. W tej sytuacji w ocenie Sądu rola skarżącej jako podmiotu wydającego decyzję w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania przez ten podmiotu zindywidualizowanego aktu prawnego (w niniejszej sprawie decyzji) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., skargę Ż sp. z o.o., jako organu pierwszej instancji, należało odrzucić z uwagi na brak legitymacji skargowej w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Na marginesie niniejszej sprawy należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność - która nie wpływa na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie wynikłe z faktu braku legitymacji skargowej skarżącej spółki – wystąpienie przez SKO jako organu II instancji. Z przytoczonego już przepisu art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej (jak w przedmiotowej sprawie), nie przysługuje wnioskodawcy odwołanie, ale prawo wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowane do tego samego podmiotu. Powyższe skutkuje zaś brakiem umocowania SKO do wydania decyzji.