II SA/Go 1082/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J spółki z o.o. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej J spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa odmówił spółce "J" spółka z o.o. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. Decyzja skierowana została do D.W., jako osoby reprezentującej spółkę "J" spółka z o.o. (dalej zwaną – spółką lub skarżącą), a odebrana została w dniu 5 lipca 2016 r. przez pełnomocnika – K.S.. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokat A.D., wniosła odwołanie. Odwołanie wniesiono w dniu 25 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego). Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że doręczenie powyższej decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa nastąpiło w dniu 4 lipca 2016 r., a jako osoba odbierająca podpisała się K.S.. Adres, na który skierowano decyzję, jest adresem wskazanym jako adres do korespondencji przez reprezentanta spółki – D.W. oraz "J" spółkę z o.o. we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Wobec tego, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję, została skierowana na właściwy adres. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa została stronom doręczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a termin na wniesienie odwołania upłynął w dnu 18 lipca 2016 r. Składając odwołanie strona jednocześnie nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego postanowienia J spółka z o.o., reprezentowana przez adwokat A.D., wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa oraz art. 10 § 1 kpa – poprzez: pominięcie pełnomocnika J sp. z o.o. i skierowanie korespondencji na adres strony, a nie na adres ustanowionego pełnomocnika; błędne przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie stronie doręczona, pomimo pominięcia ustanowionego pełnomocnika; błędne uznanie, że w realiach sprawy termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia informacyjnego doręczenia decyzji stronie, a nie skutecznego doręczenia jej pełnomocnikowi strony; błędne uznanie, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec strony, w zakresie początku biegu terminu do wniesienia odwołania, również w przypadku, gdy została ona doręczona bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika; - art. 129 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że strona nie dochowała ustawowo zakreślonego terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy bieg terminu nie rozpoczął się z uwagi na bezskuteczne doręczenie decyzji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowe oraz głosy komentatorów, pełnomocnik wyraził pogląd, że doręczenie postanowienia lub decyzji stronie, która ustanowiła pełnomocnika nie jest skuteczne, tj. nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Doręczenie jest bezskuteczne także w razie, gdy pismo zostało doręczone wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika. Dalej pełnomocnik wywodził, że terminy procesowe, w szczególności do wnoszenia środków odwoławczych, należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Pełnomocnik wskazał, że sprawa przyznania skarżącej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 była już przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] pażdziernika 2014 r., od której to decyzji strona działająca przez pełnomocnika wniosła odwołanie. Rozstrzygnięcie przedmiotowego odwołania nie zostało jednak doręczone ani stronie, ani reprezentującemu ją pełnomocnikowi. Pomimo tego w sprawie wydana została decyzja obejmująca swoim zakresem uprzednio zaskarżone rozstrzygnięcie, co wskazuje na to, że złożone przez pełnomocnika strony odwołanie było skuteczne. W podsumowaniu pełnomocnik skarżącej stwierdził, że doręczenie bezpośrednio stronie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika traktować należy jako bezskuteczne i nie wywołujące żadnych skutków prawnych, przede wszystkim w zakresie momentu rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Terminy do wniesienia środków odwoławczych liczone są bowiem od daty doręczenia pism pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał na przepis art. 40 § 2 kpa oraz podniósł, że składając wniosek o wpis do ewidencji producentów spółka wskazała jako pełnomocnika D.W. oraz jako adres do doręczeń – adres siedziby spółki. Następnie na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] września 2014 r. skarżąca ustanowiła kolejnego pełnomocnika w osobie J.S.. Adwokat A.D. powołuje się natomiast na pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2014 r. dołączone do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z kilkoma pełnomocnikami. Zgodnie z art. 40 § 2 kpa, w wypadku wyraźnego wskazania przez stronę komu należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym, organ jest upoważniony do samodzielnego wyboru pełnomocnika, a za skuteczne uznaje się doręczenie pisma któremukolwiek z pełnomocników. Doręczenie decyzji jednemu z ustanowionych pełnomocników jest zatem skuteczne, a pominięcie adwokat A.D. - jako jednego z ustanowionych pełnomocników – nie narusza art. 40 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w analizowanej sprawie było postanowienie z dnia [...] pażdziernika 2016 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie wymienionym w art. 129 § 2 k.p.a., czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Aby przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić nie tylko datę doręczenia decyzji stronie, ale również czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Ustalenie, że doręczenie nie może być uznane za doręczone ze skutkiem prawnym, skutkuje przyjęciem, iż nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Brak doręczenia decyzji stronie, ewentualnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu (niepublikowany wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. SA/Ka 2966/95). W myśl art.129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie środka zaskarżenia podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Upływ terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienia odwołania, mają więc fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu organ orzekł, że odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie przyznania spółce "J" spółka z o.o. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r., wniesione przez działającą w imieniu spółki adwokat A.D., zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Zdaniem organu skuteczne doręczenie w.w. decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło 4 lipca 2016 r. (powinno być – 5 lipca 2016 r.). Doręczenie, o którym tutaj mowa nastąpiło na adres wskazany przez spółkę, do rąk pełnomocnika – K.S., natomiast decyzja skierowana została do D.W.. Stanowisko organu w kwestii skutecznego doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w dacie 5 lipca 2016r. w sposób wyżej opisany, jest błędne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z kserokopii wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych złożonego przez spółkę J sp. z o.o. oraz z danych ewidencji producentów rolnych, wynika że D.W. wpisana została jako osoba reprezentująca spółkę, a nie jako jej pełnomocnik. Dla organu prowadzącego dane ewidencyjne powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie, skoro we wniosku o wpis do ewidencji wprowadzono odrębne rubryki w celu zaznaczenia, czy producent rolny wyznacza osobę uprawnioną do reprezentacji, czy też wyznacza pełnomocnika. Wyznaczenie osoby upoważnionej do reprezentacji producenta rolnego ma ułatwić bieżący kontakt organu z danym podmiotem, we wszystkich sprawach związanych z prowadzeniem działalności rolnej oraz przyznawaniem płatności do gruntów rolnych. Uprawnienia osoby reprezentującej producenta rolnego należy raczej wiązać z bieżącą działalnością producenta rolnego w znaczeniu gospodarczym, nie są to uprawnienia ściśle procesowe. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (DZ.U. 2015 r. poz. 807) ewidencja producentów zawiera imię i nazwisko oraz określenie miejsca zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony, albo osoby uprawnionej do reprezentacji, wraz z numerem identyfikacji podatkowej (NIP) oraz numerem ewidencyjnym powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3. Doręczenie decyzji administracyjnej w przedmiocie płatności do gruntów rolnych dokonane do rąk osoby reprezentującej producenta rolnego i wpisanej w tym charakterze do ewidencji producentów rolnych, można uznać za doręczenie skuteczne, w rozumieniu art. 45 kpa, jednak nie w sytuacji gdy dla danej, konkretnej czynności procesowej ustanowiono pełnomocnika procesowego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...] września 2014 r. udzielone przez skarżącą spółkę J.S.. Z treści tegoż pełnomocnictwa wynika, że skarżąca upoważniła J.S. do podejmowania wszystkich czynności procesowych przed organami administracyjnymi, dotyczących decyzji w przedmiocie płatności na 2013 r., w tym w szczególności do składania odwołań od tych decyzji. Pełnomocnictwo zostało podpisane przez D.W. jako prokurenta spółki, a wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2014 r. wraz z odwołaniem od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. a zatem w dacie rozpoznania sprawy odwołania od decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2016 r. treść pełnomocnictwa z dnia [...] września 2014 r. była temu organowi znana. Stosownie do treści art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Przepis § 2 art. 40 stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z przytoczonych przepisów kpa wynika wprost, że w razie gdy strona działa przez przedstawiciela (art. 30 § 2 i 3), pisma doręcza się temu przedstawicielowi. Z brzmienia przepisu art. 40 § 1 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma przedstawicielowi (pełnomocnikowi) strony nawet wówczas, gdy pismo zobowiązuje stronę do osobistego działania (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 40 kpa, Lex). Warto w tym miejscu przywołać przepisy art. 30 § 2 i 3 kpa, w myśl których osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W ocenie Sądu ustanowienie osoby reprezentującej producenta rolnego, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności stanowi właśnie sytuację, o której mowa w art. 40 § 1 kpa, a ustanowioną w ten sposób osobę reprezentującą producenta rolnego można kwalifikować jako przedstawiciela, o jakim mowa w art. 30 § 3 kpa. Trzeba jednocześnie wskazać, że przepis art. 40 § 2 kpa stanowi jednoznacznie, że w wypadku ustanowienia pełnomocnika pisma doręcza się temu pełnomocnikowi, a w takiej sytuacji przepis § 1 nie ma zastosowania. W przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika, przepis art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. wyłącza doręczanie pism stronie oraz jej przedstawicielowi i nie daje organom prawa wyboru komu doręczać pisma w toku postępowania administracyjnego. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków (...) (DZ.U. z 2013 r. poz. 173) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy ponownie przyjdzie wskazać, że do akt sprawy włączone zostało pełnomocnictwo procesowe z dnia [...] września 2014 r. upoważniające J.S. do podejmowania precyzyjnie określonych czynności procesowych, w tym do wnoszenia odwołań od decyzji dotyczących płatności za rok 2013. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachowanie procedury wymagało doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a nie osobie wpisanej do ewidencji jako osoba reprezentująca producenta rolnego. Bezspornie wskazana powyżej decyzja doręczona została nieprawidłowo. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie weszło do obrotu prawnego. Z treści złożonego odeń odwołania noszącego datę [...] lipca 2016 r. wynika, że wnoszący je, prawidłowo ustanowiony pełnomocnik spółki – adw. A.D. zapoznała się z treścią decyzji organu pierwszej instancji, motywy oraz argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji znana była pełnomocnikowi, co wynika z treści odwołania, pełnomocnikowi znana była data wydania oraz numer przedmiotowej decyzji. Z akt sprawy nie wynika natomiast z jaką datą pełnomocnik skarżącej – adw. A.D. zapoznała się z treścią w.w. decyzji. Bezspornie w dniu [...] lipca 2016 r. prokurent spółki –D.W. udzieliła adw. A.D. pełnomocnictwa w sprawie płatności pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy datę tę należy uznać jako datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej spółki. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania należy uznać naruszające prawo. Wbrew twierdzeniom organu daty 5 lipca 2016 r. tj. doręczenia decyzji osobie reprezentującej spółkę, z wyżej przedstawionych względów nie można uznać za początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.