II SA/Go 1083/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi K spółki z o.o. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej K spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Kierownik BP ARiMR) odmówił spółce z o.o. "K" przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Decyzja skierowana została do D.W., jako osoby reprezentującej spółkę z o.o. "K" (dalej zwaną – spółką lub skarżącą) na adres siedziby - [...]. Odbiór decyzji potwierdzony został w siedzibie spółki przez osobę (K.S.) posługującą się pieczęcią firmową, oznaczoną na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jako pełnomocnik w dniu 4 lipca 2016 r. Od decyzji organu pierwszej instancji spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adwokat A.D., wniosła odwołanie w dniu 25 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie) dołączając pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2016r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor OR ARiMR) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że doręczenie decyzji wydanej przez organ I instancji nastąpiło w dniu 4 lipca 2016 r., a jako osoba odbierająca podpisała się K.S.. Adres, na który skierowano decyzję, jest adresem wskazanym jako adres do korespondencji przez reprezentanta spółki – D.W. oraz "K" spółkę z o.o. we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Wobec tego, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję, została skierowana na właściwy adres. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że decyzja Kierownika BP ARiMR została stronie doręczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 18 lipca 2016 r. Składając odwołanie strona jednocześnie nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W skardze od powyższego postanowienia "K" spółka z o.o., reprezentowana przez adwokat A.D., zarzuciła mu naruszenie: - art. 40 § 2 Kpa w zw. z art. 109 § 1 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa – poprzez pominięcie pełnomocnika spółki i skierowanie korespondencji na adres strony, a nie na adres ustanowionego pełnomocnika; błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została skutecznie stronie doręczona, pomimo pominięcia ustanowionego pełnomocnika; błędne uznanie, że w realiach sprawy termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia informacyjnego doręczenia decyzji stronie, a nie skutecznego doręczenia jej pełnomocnikowi strony; błędne uznanie, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec strony, w zakresie początku biegu terminu do wniesienia odwołania, również w przypadku, gdy została ona doręczona bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika; - art. 129 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że strona nie dochowała ustawowo zakreślonego terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy bieg terminu nie rozpoczął się z uwagi na bezskuteczne doręczenie decyzji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów akt sprawy administracyjnej w której wydana została decyzja z [...] października 2014 r. w przedmiocie płatności z tytułu systemów wsparcia bezpośredniego, w szczególności z tej decyzji i złożonego od niej odwołania z dnia [...] listopada 2014 r. wraz z pełnomocnictwem oraz z potwierdzenia odbioru środka zaskarżenia przez organ. W motywach skargi strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe oraz głosy komentatorów, wywodziła, że doręczenie postanowienia lub decyzji stronie, która ustanowiła pełnomocnika nie jest skuteczne, tj. nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Doręczenie jest bezskuteczne także w razie, gdy pismo zostało doręczone wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika. W sytuacji pominięcia pełnomocnika terminy procesowe, w szczególności do wnoszenia środków odwoławczych, należy liczyć od daty doręczenia temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Ponadto podkreślała, że sprawa dotycząca płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 była już przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2014 r., od której to decyzji strona działająca przez pełnomocnika wniosła odwołanie. Rozstrzygnięcie przedmiotowego odwołania nie zostało jednak doręczone ani stronie, ani reprezentującemu ją pełnomocnikowi. Pomimo tego w sprawie wydana została decyzja obejmująca swoim zakresem uprzednio zaskarżone rozstrzygnięcie, co wskazuje na to, że złożone przez pełnomocnika strony odwołanie było skuteczne a organ posiadał wiedzę o działaniu w imieniu spółki profesjonalnego pełnomocnika. W podsumowaniu skarżąca akcentowała, że doręczenie bezpośrednio stronie decyzji Kierownika BP ARiMR z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika traktować należy jako bezskuteczne i nie wywołujące żadnych skutków prawnych, przede wszystkim w zakresie momentu rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Terminy do wniesienia środków odwoławczych liczone są bowiem od daty doręczenia pism pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazywał na przepis art. 40 § 2 Kpa podnosząc, że składając wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych spółka wskazała jako pełnomocnika D.W. oraz jako jego adres do doręczeń – adres siedziby spółki. Następnie na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] września 2014 r. skarżąca ustanowiła kolejnego pełnomocnika w osobie J.S.. Adwokat A.D. powołuje się natomiast na pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2014 r. dołączone do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W zaistniałej sytuacji ustanowienia kilku pełnomocników zgodnie z art. 40 § 2 Kpa, w braku wyraźnego wskazania przez stronę któremu z nich należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym, organ jest upoważniony do samodzielnego wyboru pełnomocnika, a za skuteczne uznaje się doręczenie pisma któremukolwiek z nich. Doręczenie decyzji jednemu z ustanowionych pełnomocników jest zatem skuteczne, a pominięcie adwokat A.D. - jako jednego z ustanowionych pełnomocników – nie narusza art. 40 § 2 Kpa. Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej, dopuszczając z urzędu dowód w postaci – nadesłanych przez organ na żądanie Sądu - kserokopii wniosków o wpis do ewidencji spółki składanych przez stronę skarżącą oraz wydruku z ewidencji producentów rolnych dotyczącego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016, poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako: Ppsa) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo nie z motywów w niej zawartych, lecz z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie Sąd orzekający uwzględnił z urzędu. 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 Kpa i sprowadzało się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2016r. o odmowie przyznania spółce z o.o. "K" płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013r., złożonego przez działającą w imieniu spółki adwokat A.D., jako wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego, skuteczne doręczenie decyzji Kierownika BP ARiMR nastąpiło 4 lipca 2016 r. W jego ocenie prawidłowe było bowiem skierowanie decyzji organu I instancji do D.W. – jako podmiotu reprezentującego spółkę "K" zgodnie z wpisem do ewidencji producentów rolnych i na wynikający z tej ewidencji adres dla korespondencji (będący siedzibą spółki). Prawidłowe doręczenie decyzji wskazanemu podmiotowi na adres do korespondencji dokonane w dniu 4 lipca 2016 r. skutkowało rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 18 lipca 2016 r. zatem zachodziła konieczność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania wobec jego nadania przez pełnomocnika profesjonalnego skarżącej w placówce pocztowej w dniu 25 lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ zmodyfikował stanowisko zawarte w postanowieniu wskazując, iż D.W. w ewidencji producentów rolnych wpisana jest jako pełnomocnik spółki. Wobec zatem wielości pełnomocników i w sytuacji niewskazania przez stronę pełnomocnika do rąk którego ma następować doręczanie pism , organ miał – świetle art. 40 § 2 Kpa swobodę wyboru pełnomocnika, któremu dokonywać będzie doręczeń. 3. W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, że w postępowaniu strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika. Zgodnie z przepisem art. 40 § 2 Kpa ( zdanie pierwsze ) jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę D.W. nie miała statusu pełnomocnika skarżącej spółki. Jak wynika z kopii zażądanych przez sąd ( k- 32 ) wniosków spółki o wpis do ewidencji producentów rolnych danych lub zamiany danych dotyczących pełnomocnika lub osoby uprawnionej do reprezentacji spółki jak i dokonanych w oparciu o nie wpisów do ewidencji, D.W. - zgodnie z wnioskiem spółki z dnia [...] listopada 2015 r. - została wpisana nie jako pełnomocnik, ale osoba upoważniona do reprezentacji spółki z adresem do korespondencji tożsamym z siedziba spółki. W ocenie Sądu ustanowienie osoby reprezentującej producenta rolnego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2015 r., poz. 807) stanowi sytuację, o której mowa w art. 40 § 1 Kpa, a ustanowioną w ten sposób osobę reprezentującą producenta rolnego można kwalifikować jako przedstawiciela, o jakim mowa w art. 30 § 3 Kpa. 4. Nie zachodziła zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, sytuacja ustanowienia przez spółkę "K" kilku pełnomocników. Analiza akt sprawy administracyjnej przekazanych przez Dyrektora OR ARiMR wraz ze skargą – obejmujących postępowanie administracyjne od dnia złożenia wniosku o płatności na rok 2013 – wskazuje jednoznacznie, iż w sprawie ustanowiony przez skarżącą został jeden pełnomocnik tj. J.S. ( pełnomocnictwo z dnia [...] września 2014 r. udzielone przez prokurenta D.W. ). Wbrew wywodom skargi analiza akt sprawy wskazuje, że przy odwołaniu spółki "K" z dnia [...] listopada 2014 r. od decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2014 r., sporządzonym przez adw. A.D. brak jest dokumentu pełnomocnictwa (mimo wymienienia go w załączniku do odwołania). Akta wskazują, iż organ nie wezwał ani strony, ani adw. A.D. do uzupełnienia braku odwołania poprzez nadesłanie pełnomocnictwa. Decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2014 r. – jak wskazuje uzasadnienie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] – została uchylona, ale w wyniku rozpoznania odwołania spółki z dnia [...] listopada 2014 r., złożonego przez jej pełnomocnika w osobie J.S.. W zaistniałej sytuacji wywody skargi w kwestii już wcześniejszego reprezentowania spółki w postępowaniu dotyczącym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 przez profesjonalnego pełnomocnika tj. przez adw. A.D. – bezzasadnie pominiętą przy doręczaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. - pozostawały bezpodstawne i świadczą o nieznajomości akt sprawy przez tegoż profesjonalnego pełnomocnika. W tym miejscu należy też wyjaśnić, że zawarty w skardze wniosek dowodowy podlegał oddaleniu, bowiem dotyczył dokumentów składających się na akta administracyjne sprawy, w oparciu o które orzeka sąd ( art. 133 Ppsa ). 5. Poczynione wywody prowadzą do konkluzji, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem organu I instancji było doręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. J.S. – jedynemu pełnomocnikowi ustanowionemu przez spółkę. Zatem doręczając tę decyzję D.W. organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 Kpa, co bez głębszej refleksji zaakceptował organ odwoławczy. Przyjęcie za trafne wywodów skargi, iż pominięcie przez organ ustanowionego pełnomocnika strony i doręczenie decyzji stronie powoduje jego bezskuteczność, a w konsekwencji nie rozpoczyna bieg termin do złożenia odwołania musiałoby prowadzić do wniosku, iż odwołanie jest przedwczesne. Sądowi orzekającemu znany jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 października 2015 r. w sprawie II OSK 338/14 ( vide: baza orzeczeń nsa. gov.pl ) w kwestii skuteczności wadliwego doręczenia decyzji bezpośrednio stronie zamiast jej pełnomocnikowi. Sąd nie kwestionuje też wyrażonego w nim co do zasady stanowiska, iż w takim przypadku w sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stronie przysługują środki prawne w postaci czy to wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, czy wniosku o wznowienie postępowania. Jednakże, w ocenie składu orzekającego, mieć należy przede wszystkim na względzie, że niekorzystna sytuacja procesowa w jakiej znalazła się strona jest wynikiem naruszenia prawa dokonanego przez organ administracji publicznej. Sytuacja taka powinna być zatem rozwiązywana z poszanowaniem interesu strony i zapewnieniem ochrony jej uprawnień procesowych, nie zaś w sposób nadmiernie formalistyczny jak też przy uwzględnieniu zasady szybkości i efektywności postępowania ( art. 12 Kpa ) oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa. 6. W postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego znajduje zastosowanie przepis art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. ( Dz. U. z 2012 r poz. 1164 ze zm. ). Jego ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. W postępowaniu tym znajdują zatem zastosowanie art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 Kpa wskazujące na jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Nadto, powołana już ,uregulowana przez ustawodawcę w art. 8 Kpa, zasada zaufania do władzy publicznej wymaga, aby organy administracji publicznej w taki sposób prowadziły postępowanie, aby wzbudzać w uczestnikach tego postępowania zaufanie do organów władzy państwowej. 9. Organowi nie powinno umykać z pola widzenia, że instytucja prawna doręczenia stanowi jedną z gwarancji procesowych ochrony uprawnień strony, a możliwość ich realizacji uzależniona jest od uzyskania informacji na temat podejmowanych przez organ czynności procesowych. Instytucja ta nie może więc być wykorzystywana przez organ na niekorzyść strony, zaś naruszenie przez organ procedury doręczeń powinno mieć znaczenie procesowe i być uwzględniane w sytuacji gdy wywołało ono uszczuplenie jej uprawnień lub ujemne dla niej skutki procesowe. W rozpoznawanej sprawie zaniechanie przez organ I instancji stosowania art. 40 § 2 Kpa przez pominięcie przy doręczeniu pełnomocnika strony nie powinno więc rodzić wobec strony ujemnych skutków procesowych. Skoro pominięty pełnomocnik strony ( tu: już w osobie pełnomocnika składającego odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. ) mógł formalnie zapoznać się z tą decyzją najwcześniej w dacie udzielenia mu pełnomocnictwa procesowego tj. w dniu [...] lipca 2016 r. i wniósł odwołanie w terminie nie przekraczającym 14 dni od tej daty, to w analizowanej sytuacji procesowej organ powinien był uznać, że brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe stanowiło zatem o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż na tle rozpoznawanej sprawy można mówić już o lekceważeniu przez organy ARiMR przepisów postępowania i nieznajomości akt postępowania przez organy. Świadczy o tym nie tylko pominięcie pełnomocnika strony jak i wcześniejsze niedostrzeżenie braków formalnych odwołania. 10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" Ppsa, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 Ppsa.