II SA/Go 109/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi T.K. na Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Status bezrobotnego Uchylono decyzję I i II instancji Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 6c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514), art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128), utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uznania T.K. za osobę bezrobotną od dnia [...] grudnia 1997 r. i odmowy przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] czerwca 1996 r. strona zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. organ pierwszej instancji uznał stronę za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 1996 r. i przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...] czerwca 1996 r. W związku z podjęciem z dniem 7 października 1996 r. zatrudnienia w [...], decyzją z dnia [...] października 1996 r. orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia [...] października 1996 r. W dniu [...] grudnia 1997 r. strona ponownie zarejestrowała się we właściwym urzędzie pracy. Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Pracy uznał stronę za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Od ww. decyzji strona w dniu [...] stycznia 1998 r. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie składając odwołania. Postanowieniem z [...] lutego 1998 r. organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności odwołania, wobec uchybienia terminu na wniesienie odwołania. Organ wskazał także, że mimo prawidłowego pouczenia strona nie wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] listopada 2003 r. T.K. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i ponowne rozpatrzenie sprawy do Wojewody, dołączając kartę informacyjną z leczenia szpitalnego i zaświadczenie lekarskie z Poradni Zdrowia Psychicznego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. organ drugiej instancji przywrócił stronie termin do złożenia odwołania uwzględniając podniesioną we wniosku okoliczność tj. chorobę (depresję), na którą strona leczy się od kilku lat. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], z uwagi na uchybienie proceduralne tj. przywołanie nieaktualnej podstawy prawnej. W dniu [...] grudnia 2003 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do zasiłku, w związku z czym w dniu [...] stycznia 2004 r. strona dostarczyła dokumenty potwierdzające zatrudnienie w [...] w okresie od [...] października 1996 r. do [...] października 1997 r. w wymiarze 1/2 etatu oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2003 r. stwierdzające, że wypłacony został strome zasiłek chorobowy za okres od [...] lipca 1997 r. do [...] listopada 1997 r. Na podstawie akt sprawy Starosta uznał T.K. za osobę bezrobotną od dnia [...] grudnia 1997 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art.23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128) prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. W ocenie organu strona nie spełnia tego wymagania, mimo przepracowania 389 dni, gdyż nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Z dostarczonego przez stronę zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu Rp-7 wynika, że w 8 miesiącach zatrudnienia w 1996 r. osiągała strona łącznie wynagrodzenia 1981.23 zł, co stanowi miesięcznie kwotę 247,6 zł, wynagrodzenie za 10 miesięcy 1997 r. wynosiło 1320 zł miesięcznie co stanowi kwotę 132 zł, natomiast najniższe wynagrodzenie miesięczne od [...] lipca 1997 r. wynosiło 450 zł. Ustosunkowując się do sprawy przyznania prawa do zasiłku uzupełniającego na okres 8 miesięcy, podnoszonego w odwołaniu strony oraz piśmie z [...] lutego 2004 r. organ zauważył, że w myśl przepisu art. 25 ust. 11 ww. ustawy prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu, który w okresie posiadania prawa do zasiłku utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni, z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie. Przysługiwało ono na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Strona natomiast w okresie posiadania prawa do zasiłku utraciła status osoby bezrobotnej na okres 389 dni, a wiec nie dopełniła okresu określonego w ustawie. Organ wyjaśnił także, że bezpośrednio po ustaniu zwolnienia lekarskiego, które trwało do [...] listopada 1997 r. odwołująca się winna zarejestrować się we właściwym urzędzie pracy. Konkludując organ drugiej instancji, popierając swoje stanowisko orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że 7-o dniowy termin od ustania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z art. 25 ust. Ił ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu, jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego w związku z czym jego dotrzymanie jest jednym z warunków koniecznych utrzymania zasiłku uzupełniającego. Dalej organ ustosunkował się do pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dotyczących okoliczności nie zarejestrowania się w ww. terminie siedmiodniowym. T.K. w dniu [...] kwietnia 2004 r. (dała stempla pocztowego) pismem zatytułowanym "odwołaniem od decyzji ostatecznej" zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo przedstawiła warunki zatrudnienia i wynagradzania w [...] swoje i męża, przebieg postępowań administracyjnych oraz sądowych dotyczących jej zatrudnienia, prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz do renty, a także opisała swoją trudną sytuację życiową i zły stan zdrowia. Ponadto skarżąca wskazał, że przekroczenie wskazanego w przepisie okresu 365 dni zatrudnienia nie przekroczyła z własnej winy, lecz wynikało to z jej choroby powodującej inwalidztwo, której nikt nie może przewidzieć (218 dni zatrudnienia + 180 dni chorobowego). Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz.1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy powyższych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę nie może orzekać w zakresie szerszym, niż rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji publicznej, nie może także zastąpić tych organów w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a ma jedynie dokonać kontroli zgodności z prawem merytorycznych orzeczeń tych organów i prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym, podstawowy przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie stanowiła ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2004 nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] o uznaniu strony za osobę bezrobotną od dnia [...] grudnia 1997 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku . Jednakże na mocy przepisu art. 135 ww. ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy Sąd zważył, że w niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej drugiej instancji poprzez nierozpoznani e wniesionego przez T.K. w ustawowym czternastodniowym terminie odwołania od decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 1997 r. W sprawie bezsporny pozostaje fakt, że strona otrzymała powyższą decyzję w dniu 9 stycznia 1998 r. (własnoręczne potwierdzenie odbioru na decyzji). Zatem, zgodnie z przepisem art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, termin do wniesienia odwołania upłynął dla strony z dniem 23 stycznia 1998 r. W aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi znajduje się natomiast kopia pisma skarżącej z dnia 20 stycznia 1998 r. kierowanego do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy, zawierającego jej prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na zły stan zdrowia oraz chorobę męża. Bark jest możliwości ustalenia w jakiej dacie pismo złożono bądź wysłano, jednakże organ wielokrotnie wskazywał, że skarżąca wystąpiła z tym wnioskiem w dniu 20 stycznia 1998 r. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie nie musi przybierać szczególnej formy, wystarczy że wynika z niego że strona jest niezadowolona z wydanej w sprawie decyzji. Należy podkreślić, że pismo z dnia 20 stycznia 1998 r. zostało złożone w terminie otwartym dla strony do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. oraz, że z jego treści wynika jednoznacznie wola wzruszenia tej decyzji przez skarżącą. Zatem w ocenie Sądu stanowiło ono odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. W takim stanie faktycznym organ administracji publicznej drugiej instancji winien rozpoznać odwołanie strony. Tym samym skoro nie nastąpiło uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznawania wniosku o przywrócenie tego terminu (art.58 § 1 Kpa), a wniosek strony w tym zakresie był bezprzedmiotowy. Jednocześnie należy wskazać, że gdyby faktycznie strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i w złożonym po terminie odwołaniu zawarła prośbę o przywrócenie tego terminu, organ zobowiązany był w pierwszej kolejności do rozpatrzenia tej prośby w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 58 i 59 Kpa (przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu). Od rozstrzygnięcia bowiem tej kwestii zależałyby losy odwołania a w szczególności to, czy odwołanie można rozpatrzyć merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem przewidzianym w art. 134 Kpa tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu. W przedmiotowej sprawie jednakże Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy zaniechał rozpoznania we właściwej formie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przystępując bezpośrednio do wydania, na podstawie przepisu art. 134 Kpa, postanowienia z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] o niedopuszczalności odwołania wobec uchybienia terminu do wniesienia odwołania, mimo faktycznego wniesienia odwołania w terminie. Takie działanie organu administracji publicznej w formie postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa m.in. art. 58, art. 59 art. 129 § 2 i art. 134 Kpa oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa) oraz zasady praworządności (art. 6 Kpa), zatem zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 dotknięte jest sankcją nieważności. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność ww. postanowienia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Z podobnych względów czyli faktu wniesienia przez stronę odwołania w ustawowym czternastodniowym terminie, należało także stwierdzić nieważność postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Pracy nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. wydanego na skutek ponownego wniosku strony z dnia [...] listopada 2003 r. o przywrócenie ww. terminu, któremu strona nie uchybiła. Mając na uwadze powyższe okoliczności, dla zapewnienia stronie zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa a zwłaszcza podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego rozpoznania jej odwołania z dnia [...] stycznia 1998 r. przez organ drugiej instancji, przy jednoczesnej bezprzedmiotowości kolejnego odwołania złożonego wraz z wnioskiem z dnia 12 listopada 2003 r., na podstawie przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić także: decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], 2) postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2004 nr [...] Na marginesie, badając legalność decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylającej decyzję Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 1997 r., jedynie z powodu "przywołania nieaktualnej podstawy prawnej" należy wskazać, iż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie decyzja ta została wydana także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy wyposażony został w uprawnienia kasacyjne (gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - art. 138 § 2 Kpa). Ponieważ w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca (nie wskazał na taką konieczności także organ odwoławczy), zatem winien on ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego lub procedury przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, ze przywołany w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego przepis art. 138 § 1 pkt 2 wskazuje jednoznacznie, ze organ drugiej instancji uchylając decyzję organu pierwszej instancji winien orzec co do istoty sprawy. Ponadto należy zauważyć, że przytoczenie w podstawie prawnej właściwych przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, a jedynie niewłaściwe wskazanie publikatora aktu prawnego tj. bez uwzględnienia tekstu jednolitego, nie miało wpływy na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z ww. przepisem na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe, zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia l sierpnia 2005 r. przede wszystkim z uwagi na fakt, iż nie miały one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto spowodowałyby zbędne przedłużenie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do rozstrzygania spraw związanych z ustaleniem treści stosunku pracy skarżącej z [...], lecz sprawy tego typu należą do kognicji sadów powszechnych - sadów pracy. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy, przed rozpoznaniem odwołania T.K. i wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie, postąpi stosownie do wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznając przede wszystkim we właściwej formie wnioski strony, po czym na podstawie akt sprawy, orzeknie zgodnie z ustawowymi kompetencjami organu drugiej instancji (art. 138 Kpa), stosując obowiązujące w chwili rozstrzygania przepisy prawa i ewentualnie właściwe przepisy intertemporalne. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy, Sąd zasadził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania tj. kosztów przejazdu strony do sądu w wysokości 81,50 (osiemdziesiąt jeden 50/00) zł., na które składa się dwukrotność wskazanej przez skarżącą ceny biletu (25 zł ) oraz równowartość ryczałtu za nocleg w wysokości 31,50 zł.