II SA/Go 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 października 2006 r., nr XLVIII/105/2006 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy o statusie miejskim stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) i art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – określanej dalej jako u.s.o.) - w dniu 26 października 2006 r. uchwałę w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy o statusie miejskim. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części obejmującej rozdział 1. (Postanowienia ogólne ) - ust. 1 pkt. 2, 3, 4, 5, rozdział 2.(Formy pomocy materialnej) - ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 , rozdział 3.(Sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego) - ust. 2, ust. 5, rozdział 4. (Tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego)- ust. 2 , 7, 8, 12, rozdział 5.(Wypłata świadczenia) - ust. 2, zarzucając zaskarżonemu aktowi : 1. istotne naruszenie § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - określanego dalej jako r.z.t.p.) poprzez: powtórzenie w rozdziale 1 ust. 1 pkt. 2, 3, 4, 5 definicji pojęć zawartych w u.s.o. oraz innych ustawach, tj. "szkoła" (art. 3 pkt 1 u.s.o, art. 4 ust. 1 ustawy prawo oświatowe), "uczeń" (art. 3 pkt 11 u.s.o., art. 4 ust. 20 ustawy prawo oświatowe), "rodzina" ( art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej), "dochód na osobę w rodzinie" (art. 6 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej) oraz ich modyfikację; 2. istotne naruszenie § 135, § 137 i § 143 r.z.t.p. w zw. z art.90d u.s.o. w zw. z art.90c u.s.o. poprzez wskazanie w rozdziale 2 ust. 1 możliwych form udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w sytuacji, gdy rada miasta nie została upoważniona do określenia form, a formy te zostały wskazane wprost w przepisie art.90c ust. 2 u.s.o.; 3. istotne naruszenie art. 90d, art. 90f pkt 1, pkt 2, pkt 3, 90n ust. 7 u.s.o., art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p., poprzez wprowadzenie w rozdziale 2 ust. 2 pkt.1 otwartego katalogu udzielenia pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, gdy katalog tych przypadków powinien być sformułowany w sposób kategoryczny; 4. istotne naruszenie prawa materialnego tj. art.90e ust. 1 w zw. z art.90f pkt.4 u.s.o. i art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez zdefiniowanie w rozdziale 2 ust. 4 i rozdz. 3 ust. 5 pojęcia zdarzenia losowego, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów rada miasta nie posiada kompetencji do ustalania i definiowania, co jest zdarzeniem losowym, uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego; 5. istotne naruszenie art. 90d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p., poprzez niedokładne powtórzenie w rozdziale 3 ust. 2 uchwały zapisów ustawy dotyczących warunków, które musi spełniać osoba chcąca uzyskać stypendium, w sytuacji, gdy w regulacjach o randze uchwały organu gminy nie mogą zostać zawarte materie ustawowe, a tym bardziej materie ustawowe zawierające jakąkolwiek modyfikację (pominięcie) w stosunku do treści przepisu ustawy; 6. istotne naruszenie art.90n ust. 2 u.s.o. poprzez wskazanie w rozdziale 4 ust. 2 uchwały kręgu osób uprawnionych do składania wniosku o udzielenie świadczeń pomocy materialnej w sposób odmienny niż to wynika z ustawy upoważniającej; 7. obrazę art. 90n u.s.o. poprzez wskazanie w rozdziale 4 ust. 7 uchwały, że formy przyznanego stypendium określa Burmistrz Miasta w wydanej decyzji administracyjnej oraz ust. 12, że Burmistrz Miasta przyznaje lub odmawia przyznania zasiłku szkolnego w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy u.s.o. określa wprost podmiot decydujący o przyznaniu świadczenia oraz formę w jakiej to robi ten podmiot; 8. obrazę art. 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) i art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa, poprzez ustalenie w rozdziale 4 ust. 8 pkt. 1 uchwały, że stypendium szkolne może być realizowane poprzez refundację uprzednio zaakceptowanych wydatków po przedstawieniu odpowiednich faktur, rachunków, dowodów wpłaty, potwierdzających zakup usługi lub towaru, imiennych miesięcznych biletów komunikacji zbiorowej w formie gotówkowej w kasie lub w formie bezgotówkowej, przelewem na rachunek bankowy wnioskodawcy oraz w rozdziale 5 ust. 2 ustalenie, że udokumentowanie poniesionych wydatków polega na przedstawieniu dokumentu finansowego potwierdzającego fakt poniesienia wydatków, przy czym za dokument finansowy rozumie się w szczególności wystawiony imienny rachunek, dowód wpłaty, imienny miesięczny bilet komunikacji zbiorowej podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady miasta brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego, wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości, uznając ją za uzasadnioną i podzielając w tym zakresie stanowisko strony skarżącej. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. Prokurator Okręgowy dokonał modyfikacji skargi, dodatkowo skarżąc także ust. 3 rozdziału 3 zaskarżonej uchwały oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ust. 3 rozdziału 3 zatytułowanego ,,Sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego" Rada Miasta uchwaliła, że wysokość stypendium szkolnego zależna jest od dochodu na osobę w rodzinie i określiła jego wysokość w procentach. Zdaniem Prokuratora Okręgowego posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości Prokurator wskazał, iż po wyeliminowaniu zapisów ustalających wysokość stypendium nie zostałby zrealizowany w jakimkolwiek zakresie, wynikający z art. 90f pkt 1 u.s.o. obowiązek określenia w uchwale sposobu ustalania wysokości stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, wpływających na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r. SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-123). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozo-staje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta z dnia 26 października 2006 r. nr XLVIII/105/2006 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy o statusie miejskim, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że traktowanie r.z.t.p. jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) i uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Ustawodawca nie określił bowiem, jaką formę - pod względem redakcyjnym - powinna posiadać uchwała określająca regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli jest konsekwentne i logiczne, jest dopuszczalne w tego typu aktach (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 700/17). W kontekście powyższych uwag niezasadne okazały się zarzuty skargi odnoszące się do rozdziału I pkt 1 ppkt 2, 3, 4, 5 oraz rozdziału II pkt 1. Przepisy bowiem rozdziału I pkt 1 ppkt 4 i 5 oraz rozdziału II pkt 1 - powtarzając bez zmian odpowiednio art. 6 pkt 14 i 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 90c ust. 2 u.o.s. - mają charakter porządkujący oraz poprawiający komunikatywność tekstu zaskarżonego aktu prawnego. Natomiast przyjęte definicje ucznia i szkoły, zawarte w rozdziale I pkt 1 ppkt 2 i 3 uchwały, nie powodują, aby poza kręgiem osób uprawnionych do świadczeń znalazły się podmioty uprawnione do nich na podstawie art. 90b ust. 3 i 4 u.o.s., co w konsekwencji nie mogło prowadzić do stwierdzenia ich nieważności, jako niepozostających w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Odmiennie zaś należało ocenić przepis rozdziału III pkt 2 uchwały, uznając skargę za zasadną w odniesieniu do tego przepisu. Powtarza on bowiem treść art. 90d ust. 1 u.o.s., jednakże czyni to niedokładnie, zniekształcając jego treść, mianowicie nie zawiera sformułowań "alkoholizm lub narkomania" oraz "lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust.12". Takiej samej ocenie podlegała regulacja zawarta w rozdziale IV pkt 2 uchwały określająca krąg osób upoważnionych przez składania wniosku o przyznanie świadczenia w sposób sprzeczny z art. 90n ust. 2 u.s.o., wprowadzając nieznany ustawie "wymóg zasięgnięcia opinii Dyrekcji Szkoły". Nie zmienia tej oceny podjęcie przez Radę Miasta uchwały z dnia 24 września 2009 r. XLVI/148/2009 nadającej rozdziałowi IV pkt 2 zaskarżonej uchwały nowe brzmienie, usuwające powyższy wymóg. Uchylenie bowiem albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, Lex 746796, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na istotne naruszenia prawa przez rozdział II pkt 2 pkt 1 uchwały, określający formy w jakich udzielane jest stypendium szkolne jedynie w sposób przykładowy. Trudno bowiem oczekiwać od gminnego uchwałodawcy, aby w sposób kazuistyczny określał wszystkie przypadki, kiedy udzielana jest pomoc rzeczowa o charakterze edukacyjnym, mając na uwadze szerokie spectrum sytuacji wymagających zastosowania takiej formy pomocy, których nie można przecież przewidzieć na etapie tworzenia aktu prawnego. Stąd dopuszczalne było - co zresztą stosowane jest często w praktyce prawodawczej – jedynie ogólne wskazanie sytuacji, w których dana norma ma zastosowanie, przy jednoczesnym wskazaniu konkretnych przykładów, poprzedzonych formułą "w szczególności" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 stycznia 2018 r. II SA/Go 1073/17). W ocenie Sądu poza upoważnienie wynikające z art. 90 f pkt 4 u.s.o. wykraczają przepisy rozdziału II pkt 4, 5 oraz rozdziału III pkt 5, 6 i 7 określające komu może zostać przyznany zasiłek szkolny, definiujące pojęcie zdarzenie losowe, formy zasiłku szkolnego, jego wysokości oraz częstotliwość jego przyznawania. W odniesieniu bowiem do zasiłku szkolnego rada gminy została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przez pojęcie "tryb i sposób udzielania" zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, prze-pisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Natomiast zakwestionowane powyżej przepisy wkraczają w materię już uregulowaną ustawą w przepisach art. 90e ust.1, 2 i 3 u.o.s., wskazujące komu, w jakiej sytuacji, formie i jak często może zostać przyznany zasiłek. Rada Miasta nie została również upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (w kontrolowanej uchwale pojęcia "zdarzenie losowe"), jak też bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniona do formułowania desygnatów pojęć językiem prawnym, jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, bowiem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie u.s.o., aniżeli w kontekście postanowień zaskarżonej uchwały. Bez znaczenia dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa pozostaje użycie słów "na przykład" w rozdziale II pkt 4 i rozdziale III pkt 5, wskazujących jedynie przykładowe sytuacje uznawane za "zdarzenia losowe", skoro rada w ogóle nie miała kompetencji definiowania pojęcia "zdarzenie losowe", nawet jeśli definicja zawarta w zaskarżonej uchwale miała charakter nieprawidłowej definicji cząstkowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2012 r., IV SA/Po 260/12). Podkreślić należy, iż takie niedopuszczalne zdefiniowanie pojęcia nastąpiło również w rozdziale IV pkt 5 zd. 2 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do pojęcia "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 90n ust. 7 u.s.o., czego nie dostrzeżono w skardze, a Sąd uprawniony był okoliczność tą uwzględnić w swym rozstrzygnięciu, nie będąc związany granicami skargi zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższe uwagi dotyczące niezwiązania zarzutami i wnioskami skargami odnoszą się również do nieobjętych skargą a zakwestionowanych powyżej przez Sąd pkt. 5 rozdziału II i pkt. 6 i 7 rozdziału III, a także przepisów rozdziału VI wskazanych w dalszej części uzasadnienia. Poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90f u.s.o. wykraczają również unormowania zawarte w rozdziale IV pkt 7 i 12 uchwały określające podmiot udzielający pomoc materialną o charakterze socjalnym oraz formę w jakiej to następuje, wkraczając w tym zakresie w materię określoną już w ustawie, tj. art. 90n ust. 1 i art. 90m ust. 1 u.s.o. Powyższą delegację przekraczają także uregulowania zawarte w rozdziale VI pkt 1, 2, 3 i 4 uchwały określające przyczyny wstrzymywania i cofania stypendium, obowiązek zawiadamiania o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego, tryb w jakim następuje ustalenie i ściągnięcie nienależnego stypendium. Kwestie te zostały bowiem unormowane w art. 90o ust. 1, 2, 4, 5 i 6 u.s.o. i nie mieszą się w pojęciu trybu i sposobu udzielania stypendium. Istotnie narusza prawo również pkt 5 rozdziału VI zaskarżonej uchwały stanowiący, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem stosuje się przepisy ustawy. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miasta naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktem prawnym hierarchicznie wyższym jakim jest ustawa. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego o istotnym naruszeniu prawa przez rozdział IV pkt 8 ppkt 1 oraz rozdział V pkt 2, określających jakie dokumenty należy przedstawić w celu uzyskania i wypłaty stypendium, jako naruszające przepis art. 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. W odniesieniu do tej kwestii podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 99/14, w którym stwierdzono, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90 f u.s.o., mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego, obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., które ma rolę podustawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w k.p.a. Art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Podzielając ten pogląd, należało uznać, że wskazana powyżej regulacja mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego, określonego w art. 90f pkt 3 u.s.o. Zasadnie Prokurator Okręgowy zakwestionował prawidłowość regulacji zawartej w rozdziale III pkt 3 uchwały określających sposób ustalania wysokości stypendium, aczkolwiek Sąd nie podziela argumentacji uzasadniającej stwierdzenie nieważności tego przepisu, przedstawionej w piśmie z dnia [...] marca 2018r. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, iż zgodnie z powołanym art. 90f pkt 1 u.s.o. rada gminy winna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Realizując upoważnienie z art. 90f u.s.o., rada gminy winna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 535/15). W kontrolowanej uchwale nie określono - wbrew zarzutom zawartym w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. – konkretnych kwot stypendium, a jedynie określono górne granice stypendium w zależności od wysokości dochodu na członka rodziny. W piśmiennictwie dopuszcza się ustalenie przedziałów, w których należy udzielać stypendiów, z tymże przyjęte kryteria podziałów powinny mieć oparcie w obiektywnych okolicznościach różnicujących, tak aby nie dyskryminować uprawnionych do pomocy (por. M. Pilich, U.s.o. Komentarz, Lex 2015, t. 2 do art. 90f). W zaskarżonej uchwale wbrew delegacji ustawowej dokonano zróżnicowania sposobu ustalenia wysokości stypendiów jedynie ze względu na sytuację materialną uczniów oraz ich rodzin, pomijając inne okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 u.s.o. Podkreślić należy, iż skoro art. 90f pkt 1 u.s.o. używa spójnika "oraz" między sformułowaniami " od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin" a "innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust.1", to zachodzi koniunkcja i konieczne jest uwzględnienie przy określeniu sposobu ustalenia wysokości stypendium wszystkich okoliczności zawartych w tym przepisie, a nie wybierania tylko jednej z nich, tj. sytuacji materialnej uczniów. Oznacza to, iż w sposób nieprawidłowy realizuje delegację ustawową w zakresie wyznaczonym przez art. 90f pkt 1 u.s.o. poprzez zawężające określenie sposobu ustalenia wysokości stypendium, co uzasadniało stwierdzenie nieważności rozdziału III pkt 3 zaskarżonej uchwały. W konsekwencji powyższego uchwała ta nie zawiera tym samym wszystkich niezbędnych elementów, wynikających z art. 90f u.s.o., co prowadziło – mimo, iż nie uwzględniono wszystkich zarzutów skargi – do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.