II SA/Go 1090/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi G.P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę. Rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania G.P. (Skarżącego) utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z [...] lipca 2017 roku w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od [...] lipca do [...] października 2017 roku Z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji wynikało, iż zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rozkazem personalnym [...] z dnia [...] lipca 2017 roku Komendanta Powiatowego Policji mł. asp. G.P. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] października 2017 r. z zachowaniem prawa do 50% uposażenia w okresie zawieszenia. Rozkaz wydano na podstawie art. 39 ust. 2, art. 45 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o Policji, a także § 1 ust. 1 pkt 4 lit. c w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjantów w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U. Nr 120, poz. 1029 ze zm.). Natomiast wskazaną w uzasadnieniu podstawą faktyczną było wszczęcie przeciwko Skarżącemu postępowania dyscyplinarnego. W odwołaniu od rozkazu Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zawieszenie w czynnościach służbowych oraz zawieszenia 50 % ostatnio należnego uposażenia, w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie takie było niecelowe i przedwczesne. Komendant Wojewódzki Policji motywując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że [...] lipca 2017 r. przeciwko Skarżącemu wszczęto postępowanie dyscyplinarne, a zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne ścigane z oskarżenia publicznego jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Rozstrzygnięcie o zawieszeniu ma charakter uznaniowy. Z tej przyczyny organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołującego, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 2 cyt. ustawy o Policji. Przesłanka określona w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, na podstawie której Komendant Powiatowy Policji zdecydował zawiesić w czynnościach służbowych odwołującego się, wynikała z faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Opisując okoliczności zdarzenia stanowiącego podstawę faktyczną zarzutu dyscyplinarnego, KWP wskazał, że Skarżący, jako funkcjonariusz Policji, pełniąc służbę w KPP, wspólnie z innym funkcjonariuszem, bezpodstawnie pozbawili wolności K.B., a następnie wykorzystując swoja funkcję zmuszali go do wydania pieniędzy w kwocie 500 złotych stanowiących zadośćuczynienie za wyrządzoną krzywdę orzeczoną prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego. Bezspornie także - w ocenie organu odwoławczego - brak zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych godziłby w dobro służby i dobro toczącego się postępowania dyscyplinarnego. W ocenie KWP zachowanie polegające na wykorzystaniu pozycji służbowej do wyegzekwowania zadłużenia, zatrzymania osoby przy braku podstaw ku temu zawsze będzie rodziło negatywne skutki wobec przejrzystości i fachowości Policji. Organ podkreślił, iż charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne niż w przypadku pozostałych zawodów funkcji ukształtowanie statusu służbowego, w tym również co do jego utraty, czy czasowego pozbawienia możliwości jej wykonywania. W ocenie organu odwoławczego, Komendant Powiatowy Policji podejmując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych mł. asp. G.P., kierując się ważnym interesem służby, wziął pod uwagę zarówno interes strony jak też ważny interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dostatecznie wyjaśnił przesłanki decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Komendant Powiatowy Policji, wskazując na naruszenie dyscypliny służby, które przejawiało się w zachowaniach wyczerpujących znamiona przestępstwa dał prymat interesowi społecznemu, który przejawiał się koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, a także ochrony godności i dobrego imienia służby. Wspomniany interes społeczny wymaga - zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji - aby zadania nałożone na Policję były realizowane przez osoby dające rękojmię przestrzegania obowiązującego porządku prawnego i wykluczały na przyszłość zaistnienie podobnych zdarzeń. Policja jest instytucją zaufania publicznego, a zatem reprezentowanie jej przez funkcjonariusza, który jest podejrzany o popełnienie czynu karalnego, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym oraz prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. Policjant, który jest podejrzany o popełnienie czynu karalnego bezspornie pogarsza obraz służby publicznej. Oczywistym jest, że w okolicznościach sprawy dobro służby wiąże się między innymi z zapewnieniem skuteczności działań przez policjantów. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż zawieszenie w czynnościach służbowych było niecelowe. Skarżący nie zgodził się z rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji i pismem z [...] października 2017 r., działając przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę do tut. sądu, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji przez błędne i co najmniej przedwczesne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zawieszenie Skarżącego w czynnościach służbowych oraz zawieszenie 50% ostatnio należnego uposażenia, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy nie jest celowym zawieszenie Skarżącego w obowiązkach służbowych ze względu na dobro postepowania albo służby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, stwierdzenie, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych, ponieważ do chwili wydawania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji Skarżący został wyłącznie przesłuchany w charakterze świadka. Stwierdzono również, iż nie zbadano okoliczności zdarzenia, które doprowadziło do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu, a stwierdzenie o oczywistości faktu popełnienia przestępstwa przez Skarżącego jest pochopne. W piśmie z [...] listopada 2017r. zawierającym odpowiedź na skargę, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w sprawie zaszły przesłanki zawieszenia w czynnościach służbowych wynikające z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Podniósł, iż spełnione były przesłanki zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, ponieważ skarżący był obwiniony o delikt dyscyplinarny, a dobro służby wymagało odseparowania go od czynności służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że podejmowane na jego podstawie decyzje (rozkazy personalne) mają charakter uznaniowy. Przy czym ustawodawca wyraźnie określa, że zawieszenie w czynnościach służbowych możliwe jest w wypadku spełnienia wyłącznie dwóch warunków: (1) wszczęcia jednego z wymienionych postępowań i (2) celowości zawieszenia policjanta w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. Tylko te okoliczności decydują zarówno o fakcie zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i o okresie, na jaki orzeczono o zawieszeniu. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji należycie ustalono istnienie obu przesłanek. Z akt postępowania wynika, że postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] wszczęto przeciwko Skarżącemu postępowanie dyscyplinarne o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Tym samy tego dnia ziściła się przesłanka wynikająca z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z art. 134i ust. 5 ustawy o Policji postępowanie dyscyplinarne wszczyna się z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Nie można zatem przyjąć, iż zawieszenie w czynnościach służbowych było - jak twierdzi pełnomocnik skarżącego - przedwczesne. Co więcej, fakt wydania tego postanowienia był Skarżącemu znany, ponieważ na dokumencie postanowienia znajduje się potwierdzenie jego odbioru przez obwinionego opatrzone również datą [...] lipca 2017 r. W ocenie Sądu Komendant Wojewódzki Policji trafne uznał również, iż zachodzi drugi z warunków przewidzianych w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, czyli celowość zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych ze względu na dobro postępowania lub dobro służby. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wystarczająco i czytelnie wyjaśnił wystąpienie tej przesłanki, wskazując, iż wydając zaskarżony rozkaz kierował się dobrem służby. Komendant Wojewódzki Policji zidentyfikował dobro służby, czyli cel jakiemu ma służyć zawieszenie w obowiązkach służbowych wskazując na powinność realizowania zadań Policji przez osoby dające rękojmię przestrzegania obowiązującego porządku prawnego wskazując oraz na konieczność zapewnienia właściwego społecznego wizerunku służby. Wspomnieć należy, że choć pojęcie "dobro służby" nie jest zdefiniowane w ustawie o Policji, tym niemniej przyjąć należy, iż składają się na nie dobra szczegółowe, tj. dobro Policji, zaufanie obywateli do organów Policji, gwarancje praworządnego działania czy też niezależność formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych (zob.: wyr. WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2014 r. II SA/Bk 1225/13, wyr. WSA w Warszawie z 27 maja 2015 r. II SA/Wa 2291/14, wyr. WSA w Krakowie z 18 maja 2017 r. III SA/Kr 305/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. - w skrócie: "CBOSA"). Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić wyłącznie osoba o nieposzlakowanej opinii. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, iż policjant, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, traci nieposzlakowaną opinię i w ten sposób podważa zaufanie do organów Policji. Nadto należy zwrócić uwagę, iż Skarżący obwiniony był o czyn mający związek z pełnieniem służby i polegający na naruszeniu dyscypliny służby poprzez przekroczenie uprawnień służbowych. Taki charakter zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego, a także fakt, iż - wedle treści zarzutu - nadużywał uprawnień w celu wyegzekwowania zobowiązania osobistego w stosunku do pokrzywdzonego, powodowało, że Skarżący przestał dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zadań służbowych. Tym samym tak postawiony zarzut (niezależnie od końcowych ustaleń postępowania dyscyplinarnego) uzasadniał zawieszenie Skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych. Nietrafne było jednocześnie twierdzenie Skarżącego, będące w istocie zarzutem niezawarcia w zaskarżonym rozkazie ustaleń co do winy Skarżącego w popełnieniu zarzucanego mu czynu. Należy bowiem wskazać, iż dla zastosowania wobec policjanta środka z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji wystraczającą przesłanką był fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji gdy ranga zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego uzasadnia obawę o należyte wykonywanie obowiązków przez policjanta. Zadaniem organu Policji - przełożonego policjanta - nie jest badanie okoliczności czynu i ostateczne przesądzanie o zawinieniu. Kwestie te są istotne z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego, natomiast nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności rozkazu personalnego sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych. Zaskarżona decyzja nie mogła przesądzać w żadnym stopniu o winie Skarżącego. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o Policji jest w istocie przepisem ochronnym, a instytucja zawieszenia polega na tym, że pomimo ciążących na policjancie zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w odrębnym postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny popełnienia przestępstwa lub naruszenia dyscypliny (zob. wyr. NSA z 12 lutego 2016 r. I OSK 2032/14, CBOSA). Za prawidłowe uznał Sąd jednocześnie rozstrzygnięcie o zawieszeniu wynagrodzenia, ponieważ zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o Policji takie orzeczenie jest obligatoryjne w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych. Trafne było też nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., ponieważ przemawiał za tym ważny interes społeczny, jakim było czasowe odsunięcie od służby policjanta podejrzanego o popełnienie przestępstwa polegającego na niewłaściwym wykonywaniu obowiązków służbowych. Z powyższych przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżony rozkaz personalny odpowiadał prawu, w związku z czym skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.).