II SA/Go 1091/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na uchwałę Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. nr 152/XXVII/2017 w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu nr 59/IX/2007 z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] października 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "skarżący" lub "ZUS") wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu z 13 września 2017 r. nr 152/XXVII/2017 w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu nr 59/IX/2007 z dnia 25 lipca 2007 r. o postawieniu w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej zarzucając naruszenie art. 36, 43 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 3, art. 60 ust. 4b pkt 5 art. 60 ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 1990 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm.) oraz art. 60 ust. 4, art. 61 i art. 204 ust. 5 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.) polegające na przyjęciu, że możliwe jest przedłużenie likwidacji do 31 grudnia 2042 r. oraz że istnieją podstawy faktyczne do jej przedłużenia. W uzasadnieniu skargi ZUS podniósł, iż likwidowany zakład opieki zdrowotnej jest dłużnikiem z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne pracowników jak również składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Łączna kwota zaległości wraz z odsetkami wynosić miała 60.973.363,63 zł. Zdaniem skarżącego nie powinno się przedłużać likwidacji, gdyż nie ma podstaw prawnych ani faktycznych. Wskazał, iż przedłużenie likwidacji rodzi realne niebezpieczeństwo zaistnienia szkody zarówno po stronie ZUS w postaci ryzyka niemożności ściągnięcia należności z tytułu składek jak i ubezpieczonych, gdyż nieodprowadzanie części składek do otwartych funduszy emerytalnych ubezpieczeni mogą być w przyszłości pozbawieni świadczeń. Wskazano dalej, że przedłużenie okresu likwidacji może spowodować przedawnienie zaległości, gdyż już dotychczas przedawnieniu uległa część należności z tytułu składek w wysokości 90.653,58 zł. Przedawnienie będzie wywierało szkodę zarówno dla ZUS jak i ubezpieczonych, ponieważ wiązać się będzie z niewpłaceniem składek od otwartych funduszy emerytalnych. Podniesiono również, iż przedłużenie okresu likwidacji narusza art. 60 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej wprowadzającego zasadę, iż proces likwidacyjny nie powinien trwać dłużej niż 12 miesięcy. Zdaniem skarżącego jedynym celem podjęcia zaskarżonej uchwały było doprowadzenie do przedawnienia zaległości wobec ZUS. Za podstawę prawną interesu prawnego do zaskarżenia uchwały skarżący wskazał art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 76 ust. 1 pkt 1, pkt 1a, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 86 ust. 1, art.. 86 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.). Pismem z [...] września 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Podniósł, iż Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje interes prawy w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.). W ocenie Starosty okoliczności na które wskazuje ZUS winny być zakwalifikowane jako interes egzekucyjno - administracyjny. Starosta zakwestionował też zasadność stanowiska ZUS odnoszącego się do legalności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jedną z procesowych przesłanek ujemnych skutkujących odrzucenie skargi jest brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę na akt prawa miejscowego (art. 58 § 1 pkt 5a i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Nie budzi wątpliwości, iż uchwała w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyr. NSA z 28 lipca 2005 r. OSK 1827/04, wyr. WSA w Krakowie z 19 czerwca 2012 r. III SA/Kr 1207/11 CBOSA). Z art. 87 § 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że skargę na uchwałę rady powiatu może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały daną uchwałą naruszone. Należy jednocześnie wyjaśnić, że skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (zob. wyr. WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2013 r. II SA/Sz 57/13, CBOSA). Tym samym by skutecznie wszcząć postępowanie sądowoadministracyjne skarżący winien wskazać interes prawny bezpośrednio naruszony uchwałą Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. nr 152/XXVII/2017 w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu nr 59/IX/2007 z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. W ocenie Sądu ZUS naruszenia interesu prawnego w opisanym powyżej znaczeniu nie wykazał. Wykazanie naruszenia interesu prawnego winno odbywać się przez przywołanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego z którego ów interes jest wywodzony. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu prawnego oznacza, że akt zaskarżony musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt (wyr. NSA z 4 września 2007 r. II OSK 753/07, CBOSA). W ocenie ZUS zaskarżona uchwała naruszała art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 76 ust. 1 pkt 1, pkt 1a, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tymczasem art. 68 ust. 1 tej ustawy stanowi przepis ustrojowy określający zakres działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, art. 76 ust. 1 wymienia źródła przychodów zakładu, zaś jej art. 86 ust. 1 dotyczy uprawnień kontrolnych inspektorów kontroli ZUS. Żaden z tych przepisów nawet potencjalnie nie może być naruszony uchwałą w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Nieuprawnione było również powoływanie się przez ZUS na interes ubezpieczonych, ponieważ art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do ochrony sądowej wyłącznie własnego interesu. Nadto, jak zasadnie podniósł Starosta, naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne, do którego dojść nie musi (zob. wyr. NSA z 28 czerwca 2007 r. II OSK 1596/06, CBOSA). ZUS tymczasem wskazuje, iż naruszenie interesu prawnego polegać miało na przedawnieniu należności z tytułu składek, czyli opierał twierdzenie o naruszeniu prawa o zdarzenia przyszłe i niepewne. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż na skutek wydania zaskarżonej uchwały nie mógł zostać naruszony interes prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z tych przyczyn Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał niniejsze postanowienie na posiedzeniu niejawnym.