II SA/Go 1130/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2006 r., nr XXIX/191/2006. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy uchwałą Nr XXIX/191/2006 z dnia 29 czerwca 2006 r., powołując się na art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943; dalej u.s.o.), uchwaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając uchwałę w całości. Zaskarżonym przepisom zarzucił istotne naruszenie prawa przez naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 90d, 90f, 90d, art. 90e im 90 n u.s.o., art. 17, art. 75 § 1, art. 127 § 1 i 2 i art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa i Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wobec wskazanych w skardze naruszeń Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy wskazał, że modyfikuje skargę w ten sposób, że zaskarżył dodatkowo § 4 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Podkreślił, że po wyeliminowaniu wskazanych w skardze i jego piśmie przepisów nie zostałby wykonany w żadnym zakresie wynikający z art. 90f ust. 1 u.s.o. obowiązek określenia w uchwale sposobu ustalania wysokości stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. Z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przez użyte w art. 90 f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 ). Zgodzić należy się z Prokuratorem, że zaskarżone skargą przepisy uchwały w sposób istotny naruszają: 1) art. 90f u.s.o. poprzez niewskazanie w uchwale sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 u.s.o., co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej; 2) § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez: powtórzenie lub modyfikację w uchwale definicji pojęć zawartych w u.s.o., takich jak "szkoła, uczeń, rodzice, kryterium dochodowe, kwota zasiłku rodzinnego, świadczenie pomocy materialnej"; 3) art. 90d ust 1 u.s.o. w zw. z w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niedokładne powtórzenie w § 3 ust 3 uchwały zapisów ustawy dotyczących warunków, które musi spełniać osoba chcąca uzyskać stypendium, w sytuacji, gdy w prawie miejscowym nie mogą być modyfikowane przepisy ustawowe; 4) art. 90d, art. 90f pkt 1, pkt 2, pkt 3, 90n ust. 7 u.s.o., art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 1 ppkt a, b, c, d Regulaminu otwartego katalogu przypadków uzasadniających pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, a w § 4 ust 3 wprowadzając otwarty katalog potrzeb, na pokrycie których może zostać przyznana zwiększona kwota stypendium szkolnego w związku z ponoszeniem dodatkowych kosztów z tytułu niepełnosprawności ucznia, gdy katalog tych przypadków powinien być zamknięty; 5) art. 90f pkt 3 u.s.o. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 6 ust. 1 uchwały, że stypendium szkolne w formie rzeczowej, przewidzianej w § 5 ust 1 pkt d będzie wypłacone po przedłożeniu dowodów księgowych (rachunku, dowodów wpłaty, imiennego biletu miesięcznego) w okresach miesięcznych, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady gminy brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego, wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych; 6) art. 90d ust, 1 i 7, art. 90f u.s.o. poprzez wskazanie w § 7 uchwały warunków, jakie spełniać musi uczeń ubiegający się o stypendium, innych niż wynikające z ustawy, co ogranicza krąg osób mogących skorzystać ze świadczenia socjalnego; 7) art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 u.s.o., w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez zdefiniowanie w § 11 pojęcia zdarzenia losowego, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do definiowania zakresu zdarzenia losowego uprawniającego do uzyskania zasiłku szkolnego; 8) art. 90n ust. 2 u.s.o., poprzez wskazanie § 13 uchwały kręgu osób uprawnionych do składania wniosku o udzielenie świadczeń w postaci stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego, w sposób odmienny niż to wynika z ustawy upoważniającej; 9) art. 90e ust. 1 i 3 u.s.o. poprzez uzależnianie wysokości zasiłku szkolnego w danym roku od kwoty środków otrzymanych na ten cel z budżetu państwa, w sytuacji gdy sposób ustalania wysokości zasiłku szkolnego jest uzależnione od trudnej sytuacji materialnej ucznia spowodowanej zdarzeniem losowym, a przesłanka warunkująca wysokość zasiłku jest pochodną okoliczności charakteryzujących sytuację adresata normy i jest niezależna od kondycji finansowej gminy, dla której udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym; 10) art. 90n u.s.o. poprzez wskazanie, że świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje wójt, wydając decyzję administracyjną, w sytuacji, gdy ustawa o systemie oświaty określa wprost podmiot decydujący o przyznaniu świadczenia; 11) art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 17 k.p.a w zw. art. 94 Konstytucji poprzez ustalenie drogi odwoławczej od wydanej decyzji, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady gminy brak jest upoważnienia do wskazywania trybu odwołania od decyzji, który wynika wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; 12) art. 90f u.s.o. przez niezgodne z ustawą ustalenie w § 4 pkt 2 i 3 uchwały wysokości stypendium szkolnego, uzależnione od dochodu na osobę w rodzinie. Zgodzić należy się również z Prokuratorem, że po wyeliminowaniu z obrotu tak licznych i tak istotnych przepisów uchwały nie może ona funkcjonować w obrocie. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości.