II SA/Go 114/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi R.S. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 19 sierpnia 2005 r. Uchylono decyzję I i II instancji W dniu [...] lipca 2002r. R.L. i G.L. wystąpili z wnioskiem do Urzędu Miasta i Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji rozbudowy pawilonu handlowego na działce nr [...]. Pierwszą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz Miasta i Gminy wydał [...] sierpnia 2002r. Nr [...]. W wyniku odwołania od tej decyzji R.S. - właściciela sąsiedniej działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] października 2002r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z powodu wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji – głównie w zakresie części graficznej przedmiotowej decyzji. Tego zarzutu odwołujący się nie podnosił, natomiast jego zarzuty co do usytuowania inwestycji organ uznał za przedwczesne i możliwe do sformułowania w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] grudnia 2002r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję po raz drugi i ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez wnioskodawców inwestycji. W wyniku odwołania od niej R.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] marca 2003r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ z dniem [...] stycznia 2003r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i organ odwoławczy o charakterze reformatoryjnym ma obowiązek uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ w tej mierze powołał się na treść wyroku i jego uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 396/99 (publik. Lex 54 143). W dniu [...] sierpnia 2003r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał po raz trzeci decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ([...]) i po raz trzeci Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wobec naruszenia przepisu art. 10 i 81 kpa w szczególności poprzez brak rozprawy administracyjnej i niezapewnienie stronie czynnego w niej udziału, a także pominięcie w decyzji przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Po raz czwarty w dniu [...] stycznia 2004r. Burmistrz Miasta i Gminy (sygn. akt [...]) ustalił dla R.L. i G.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie na działce nr ewid. [...] pawilonu handlowego położonego na działce [...] po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. W piśmie złożonym przez pełnomocnika R.S. skarżący zarzucił, iż planowana inwestycja narusza interesy osób trzecich, których ochronę zapewnia art. 42 ust.1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja spowoduje ponadprzecietną uciążliwość dla najbliższego otoczenia bowiem: ­ zasłoni światło dzienne padające na ścianę frontową budynku skarżącego, ­ znacznie zostanie ograniczona widoczność obiektu skarżącego dla osób zmotoryzowanych poruszających się po ulicy [...] co spowoduje ograniczenie obrotu jego sklepu, a nawet może doprowadzić do upadłości - utrudni i tak niełatwy dojazd do działki skarżącego w szczególności przez pojazdy dostawcze, ­ od wielu lat mieszkańcy zabiegali o utworzenie parkingu w miejscu planowanej inwestycji, co byłoby bardziej wskazane, ­ obniży wartość i atrakcyjność gospodarczą działki skarżącego. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie: 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 1999r. Dz. U. Nr 15 poz. 139) ­ ustaliła rozbudowę na działce [...] parterowego pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...], ­ nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 3 m od krawędzi jezdni, ­ ustalono wysokość rozbudowy na jedną kondygnację, która nie przekroczy wysokości obiektu zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...], ­ dach płaski, ­ zakaz otworów okiennych i drzwiowych we wschodniej ścianie projektowanej rozbudowy, ­ nie przewiduje się miejsc parkingowych w obrębie działki. 2. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690) 3. Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 poz. 838) ­ dojście i dojazd do działki ma się odbywać od strony ul. [...], a projekt budowlany ma być przedłożony do uzgodnienie zarządcy drogi 4. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133) 5. Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628) 6. Ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.168) W uzasadnieniu decyzja powołuje się na ustawę, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. to jest na ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717). Zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z dniem złożenia wniosku tj. [...] lipca 2002r. do rozpatrzenia wniosku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 poz.139 z 1999r.). Ustawa ta w art. 67 przewiduje, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed jej wejściem w życie tj. przed 1995r. tracą moc z upływem 2002r. Ponieważ działka wskazana we wniosku oraz rodzaj inwestycji nie kwalifikuje tego przedsięwzięcia do tych, dla których sporządzenie planu jest obowiązkowe, organ przedmiotową decyzję wydał na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15, poz.139 z 1999r.). W uzasadnieniu organ ustosunkował się do zarzutów jakie podniósł skarżący na rozprawie administracyjnej. Wniosek dotyczy działki nr [...], którą stanowi część pasa drogowego drogi gminnej. Istniejący pawilon przylega bezpośrednio do działki nr [...]. Istniejące pawilony handlowe skarżącego i wnioskodawców odsunięte są w głąb w kierunku południowym w stosunku do istniejącej zabudowy, dlatego planowana rozbudowa nawiąże do istniejącej linii zabudowy i zapewni zachowanie 3 metrowego pasa terenu od krawędzi jezdni na ciągi piesze. Aby umożliwić w przyszłości rozbudowę pawilonu także skarżącego, nie dopuszczono do umieszczenia otworów okiennych i drzwiowych w ścianie wschodniej projektowanej rozbudowy. Nowa inwestycja nie spowoduje zmniejszenia istniejących otworów okiennych i drzwiowych po stronie skarżącego, stąd nie ograniczy dostępu do światła dziennego, a całodzienne nasłonecznienie dla tego typu obiektu jakim jest sklep nie jest przewidziane tak jak np. dla przedszkoli, żłobków, szkół. Stąd zarzut w tej mierze organ uznał za bezzasadny. Także zarzut ograniczenia widoczności sklepu skarżącego jest niezasadny, bowiem znajduje się on w pobliżu skrzyżowania, gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości. W ocenie organu już istniejące warunki na działce skarżącego nie zezwalają na wjazd długim pojazdem, gdyż taki pojazd nie ma możliwości wykonania manewru zawrócenia na tej działce o numerze ewidencyjnym [...] tym bardziej, że manewr ten ogranicza słup linii energetycznej. Ten zarzut zmniejszenia wartości nieruchomości jest bezzasadny, gdyż ustalenie warunków zagospodarowania terenu nie powoduje zmiany przeznaczenia ani sposobu korzystania z pawilonu skarżącego. Z uwagi na istniejące w pobliżu miejsca do parkowania pojazdów i pilniejszych potrzeb gmina nie przewiduje na działce nr [...] budowy parkingu. Obiekt został określony na 12 m szerokości. Odwołanie od tej decyzji odwołanie wniósł R.S.. Decyzji zarzucił lakoniczność, bowiem organ nie wziął pod uwagę jego zastrzeżeń zgłoszonych na rozprawie administracyjnej, a zatem w zasadzie jego zdaniem decyzja nie zawiera prawie wcale uzasadnienia prawnego. Głównie natomiast podniósł zarzut naruszenia interesu osób trzecich i ich ochrony. W tej mierze przytoczył wszystkie argumenty jakie zgłosił na rozprawie administracyjnej i w swych pismach procesowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że inwestycja ujęta w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powoduje zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. Jej wydanie poprzedziła rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron. W ocenie Kolegium ustalone warunki zapewniają ochronę interesów osób trzecich na tym etapie postępowania. Dodał ponadto, że szczegółowe zarzuty co do decyzji nie mogą być rozpoznawane w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jest to materia rozstrzygana przez inny organ w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i trybie odrębnych przepisów ustawy jakim jest prawo budowlane. Skargę do Sądu wniósł R.S.. Organowi II instancji zarzucił, że ograniczył się on wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, a winien ponownie rozpatrzyć sprawę, ponieważ istota administracyjnego toku instancji wymaga dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Świadczy o tym też okoliczność, iż organ II instancji ma ograniczone kompetencje kasacyjne. Musi rozpoznać więc wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w swojej decyzji. Zarzucił także, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawa materialnego, a mimo to organ orzekał na podstawie starych przepisów. Do swojej skargi złożył także kilka pism, w których powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko, a w piśmie z dnia [...] lipca 2004r. podniósł, iż w sprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w składzie orzekała G.K., która jest jednocześnie radcą prawnym w Starostwie Powiatowym. W ocenie skarżącego winna się ona ze sprawy wyłączyć, ponieważ kiedy sprawa niniejsza będzie na etapie wydawania pozwolenia na budowę, to taką decyzję wydawać będzie Starosta. Zatem radca prawny Starostwa nie będzie obiektywna skoro w tej sprawie orzekała jako członek Kolegium, tym bardziej jako przewodnicząca. W piśmie tym podniósł zarzut nadto, iż odległość od krawędzi jezdni 3 m jaka jest w decyzji niezgodna jest z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., gdzie w § 14 istnieje zapis o dopuszczalnej szerokości 5 m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej w następujących kwestiach: 1. Sprawa niniejsza została wszczęta w dniu 3 lipca 2002r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 poz.139). Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80 poz.717) weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. A zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy przejściowe tej ustawy, a w szczególności art. 85, który mówi, że do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Bez znaczenia w sprawie jest okoliczność wydawania kolejnych decyzji przez organ I instancji w wyniku ich uchylenia w postępowaniu odwoławczym. Uchyleniu w tym przypadku ulega decyzja nie będąca decyzją ostateczną, a toczące się postępowanie nadal dotyczy wniosku złożonego przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafnie zatem organy zastosowały w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w sytuacji braku planu miejscowego art. 40 ust. 2, art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. po przeprowadzeniu rozprawy. Zarzut zatem skarżącego zawarty w skardze w zakresie błędnego zastosowania przepisów prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w szczególności ustawy już nie obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organy I i II instancji jest nietrafny. 2. Za niezasadny także należy uznać zarzut niewyłączenia się z rozpoznania niniejszej sprawy członka Kolegium G.K. z powodu jej zatrudnienia w Starostwie Powiatowym jako radcy prawnego co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia w niniejszej sprawie. Kwestię wyłączenia pracownika oraz organu w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 24, 25 i 27 kpa. Żadna z tych okoliczności w sprawie nie zachodzi, a może być jedynie przesłanką w przyszłości do wyłączenia się radcy prawnego Starostwa Powiatowego na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut zatem należało uznać za przedwczesny na tym etapie rozpoznawanej sprawy. 3. Za niezasadny także należy uznać zarzut skarżącego domagającego się ustanowienia na działce nr [...] parkingu. O sposobie przeznaczenia zagospodarowania nieruchomości decyduje jej właściciel, którym w niniejszej sprawie jest Miasto i Gmina. Co prawda organ I instancji nie zajął w tej mierze wyraźnego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, ale w aktach znajduje się na karcie 16 akt administracyjnych wyciąg z protokołu posiedzenia zarządu Miasta i Gminy z dnia [...] maja 2002r., w którym to znajduje się stanowisko Wydziału Inwestycji, Zagospodarowania Przestrzennego, Gospodarki Nieruchomościami i Promocji, z którego wynika, iż sporna część działki nr [...] znajduje się w pobliżu dość ostrego zakrętu i wyjazd z tego parkingu byłby niewidoczny, a zarazem niebezpieczny. Z tego też powodu ustawione są tam gazony kwiatowe, aby uniemożliwić parkowanie. Nadto przebiega tam też ścieżka rowerowa, stąd możliwość kolizji cyklistów z pojazdami mechanicznymi. Potwierdzeniem tego jest także stanowisko Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] listopada 2002r. (karta 73 akt administracyjnych). Natomiast skargę należy uznać za zasadną w tej części, w której skarżący kwestionuje ustalenia decyzji odnośnie odległości 3 m od krawędzi jezdni jako nieprzekraczalną linię zabudowy. Powołuje się w tej mierze na treść § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Zgodnie z art. 40 cytowanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu orzeka organ w drodze decyzji na podstawie przepisów szczególnych oraz po uzyskaniu uzgodnień nie tylko wymienionych organów w ustępie 4 tego przepisu, ale także trzeba zauważyć, że w art. 40 ust. 3 ustawy jest mowa również o obowiązku uzyskania uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia odległości projektowanej inwestycji od krawędzi jezdni ma zastosowanie ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. z 2004 nr 204 poz. 2086), która winna stanowić również podstawę prawną wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co prawda organ I instancji powołał się na nią lecz w kontekście dojścia i dojazdu do działki od strony ulicy [...] oraz konieczności uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi na etapie projektowania. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w pkt 2 ust. 1, a na 3 m od krawędzi jezdni, gdy tymczasem ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 sytuuje obiekty budowlane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku drogi ogólnodostępnej gminnej. Dopuszcza jednocześnie odstępstwa i możliwość ustalenia odległości mniejszej niż ta określona lecz w szczególnie uzasadnionych przypadkach i za zgodą zarządcy drogi. W zaskarżonej decyzji nie znalazło się wyjaśnienie tych szczególnych okoliczności, które by podlegały kontroli Sądu ani także w aktach nie ma zgody w tej mierze zarządcy drogi. W tej mierze zatem decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wymienionej ustawy, która w brzmieniu tekstu jednolitego z 2000r. (Dz. U. nr 71, poz. 838), na który powołuje się organ w art. 43 ust. 1 nie uległa zmianie. Ta zatem okoliczność stanowiła podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd w sprawie, choć wydaje się, iż organ również winien brać pod uwagę usytuowanie obiektu na zakręcie drogi i zapewnienie widoczności jej użytkownikom, co było przedmiotem posiedzenia zarządu Miasta i Gminy w 2002r. O powyższym Sąd orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1a oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).