II SA/Go 114/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A.P., T.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił A. i T.P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę schodów wewnątrzlokalowych pomiędzy lokalami nr 3 i 5 w budynku przy ul. [...]. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że 10 lipca 2013 r. wpłynął do niego wniosek A. i T.P. w sprawie wydania pozwolenia na budowę schodów wewnątrzlokalowych pomiędzy lokalami 3 i 5 w budynku przy ul. [...]. Do wniosku dołączone zostały dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Pr. bud.). Po analizie projektu budowlanego ustalono, że roboty budowlane obejmują wykonanie otworu w stropie pomiędzy kondygnacjami budynku mieszkalnego dla projektowanych schodów łączących dwa lokale mieszkalne nr 3 i 5. Organ zaznaczył, że wykonanie tych schodów narusza części wspólne budynku tj. strop. W załączonym do wniosku oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł do nieruchomości zaznaczony został pkt 1 i 2 wskazujący własność lokalu nr 3 A.P. i współwłasności lokalu nr 5 A. i T.P.. Dla części wspólnych wskazano stosunek zobowiązaniowy ze Spółdzielnią Mieszkaniową (pkt 6). Określono dokumenty potwierdzające tytuł prawny, tj. numery księgi wieczystej dla lokali 3 i 5 oraz zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] lipca 2013 r. Organ wskazał, że w związku z tym, że do wniosku inwestor dołączył dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 Pr. bud., organ nie skorzystał z przysługującego mu wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 K.p.a, lecz w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr. bud postanowieniem z 29 lipca 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane poprzez wykazanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz określenie dokumentu z którego wynika prawo do realizacji ww. inwestycji. Organ sprawdzając ponownie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z decyzją Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] sierpnia 2013 r., ustalił, że inwestor wskazał stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Wskazano właściciela tj. Spółdzielnie Mieszkaniowa oraz dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentem tym jest zgoda Spółdzielni zawarta w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Organ pierwszej instancji wskazał, ze planowane roboty budowlane będą realizowane w częściach wspólnych budynku. W związku z tym zgodę na wykonanie robót budowlanych naruszających części wspólne budynku inwestor powinien uzyskać od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm., dalej: u.s.m) zarząd nieruchomością wspólną wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniową uprawnia do wykonania robót budowlanych bez uzyskania zgody współwłaścicieli tylko do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu. W pozostałych przypadkach prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje pod warunkiem uzyskania zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. W decyzji Spółdzielni zawarto informację, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa uzyskała zgodę większości mieszkańców z prawem odrębnej własności tj. 15 osób na przeprowadzenie remontu polegającego na połączeniu mieszkań 3 i 5. Oznacza to, że inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli a co za tym idzie nie posiada uprawnień do wykonywania robót budowlanych. Skora zatem inwestor będąc zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości, z obowiązku tego się nie wywiązał, nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i T.P. wskazali, że posiadają zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej na wykonywanie robót budowlanych związanych z budową schodów łączących lokale nr 3 i 5 w budynku przy ul. [...]. Wskazali ponadto, że Spółdzielnia zarządza wszystkimi lokalami w budynku i mimo braku zgody jednego z lokatorów, w oparciu o zasady wspólnoty, wyraziła zgodę na budowę schodów. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ponieważ w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części wspólnych, strony wskazały wyłącznie Spółdzielnie Mieszkaniową jako współwłaściciela i powołali dokument z którego wynika jedynie jej zgoda na wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, Prezydent Miasta zobowiązał inwestora do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wskazanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i dokumentu z którego wynika prawo do dysponowania tą częścią nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wypełnione w sposób prawidłowy. Inwestorzy w oświadczeniu złożonym 16.09. 2013 r. nie wskazali bowiem tytułu prawnego do lokali nr 3 i 5, w których będą wykonywane roboty budowlane. Nie wskazali również wszystkim właścicieli nieruchomości nr ew. [...] oraz dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania lokalami oraz częściami wspólnymi nieruchomości. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że spółdzielnia mieszkaniowa nie może wyrazić zgody za współwłaściciela nieruchomości. Spółdzielnia w imieniu właścicieli posiadających prawo odrębnej własności, sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w oparciu o art. 27 ust. 2 u.s.m. Jest to zarząd powierzony i ograniczony w swym zakresie do zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Obejmuje on bieżącą konserwację i eksploatację. Zatem wszystkie czynności wykraczające poza zakres zwykłego zarządu wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Do zarządu powierzonego wykonywanego przez spółdzielnie mieszkaniową nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 24 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 1999 r., nr 80, poz. 903 ze zm. dalej: u.w.l) - art. 27 ust. 2 u.s.m. Oznacza to, że wszyscy właściciele odrębnych lokali muszą wyrazić zgodę na wykonywanie robót budowlanych, a nie jak to ma miejsce w przypadku dużych wspólnot mieszkaniowych, ich większość. W skardze A.P. i T.P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego art. 27 ust. 2 u.s.m poprzez błędne i bezzasadne przyjęcie, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w imieniu właścicieli nieruchomości sprawuje jedynie zarząd powierzony i ograniczony w swym zakresie do zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, pomimo tego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną z mocy prawa i nie ma obowiązku uzyskiwać zgody pozostałych współwłaścicieli lokali do czynności przekraczających zwykły zarząd, - art. 107 § 3 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym, do ustalenia co jest zarzucane skarżącym, że nie wykazali tytułu prawnego do lokali nr 3 i 5, w których będą wykonywane roboty budowlane a także ustalenia czy należy stosować przepisy u.w.l i Kodeksu cywilnego czy też przepisy u.s.m oraz czy do połączenia dwóch lokali mieszkalnych i budowy schodów wewnątrzlokalowych wymagane jest pozwolenie na budowę niewymagające zgody pozostałych współwłaścicieli a jedynie zgody właścicieli lokali, które podlegają wyłączeniu. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucili naruszenie art. 23 ust. 2 u.w.l poprzez błędne i bezzasadne przyjęcie, że wszyscy właściciele odrębnych lokali muszą wyrazić zgodę na wykonanie robót budowlanych a nie jak to ma miejsce w przypadku dużych wspólnot ich większość w sytuacji gdy wyodrębnionych lokali mieszkaniowych jest więcej niż siedem a co za tym idzie należy przyjąć, iż jest to duża wspólnota mieszkaniowa. W oparciu o sformułowane zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W zakresie przysługującej sądowi administracyjnemu kognicji, obejmującej kontrolę aktów organów administracji publicznej według kryterium legalności (zgodności z prawem), Sąd uznał, iż ani zarzuty skargi, ani przeprowadzona z urzędu w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a kontrola decyzji Wojewody z [...] grudnia 2013 r. nie doprowadziły do ujawnienia naruszeń prawa materialnego i procesowego mających lub mogących mieć wpływ na wynik zakończonej nią sprawy administracyjnej. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a wyeliminowanie z obrotu prawnego (uchylenie) przez sąd zaskarżonej skargą decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w sytuacji ujawnienia naruszenia przez organy rozpoznające sprawę nie każdego, ale jedynie kwalifikowanego naruszenia prawa czyli takiego, które mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu (w przypadku prawa procesowego) lub miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (w przypadku prawa materialnego). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie niniejszej pozostawała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę schodów wewnątrzlokalowych. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Pr. bud. pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja polegająca na budowie schodów wewnątrzlokalowych, także w częściach wspólnych budynku, którymi jest strop, przysługuje na zasadzie współwłasności Spółdzielni Mieszkaniowej oraz właścicielom lokali znajdujących się w budynkach mieszkalnych na ww. nieruchomości. W tym przypadku, poza samodzielnym prawem własności lokalu mieszkalnego pojawia się związane z tym prawem prawo współwłasności nieruchomości wspólnej, na którą składa się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomość wspólna stanowi wówczas współwłasność spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. W takim przypadku ustawodawca przesądził w art. 27 ust. 2 u.s.m o wykonywaniu zarządu taką nieruchomością wspólną przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Przepis ten bowiem stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24(1) i art. 26 u.s.m. W przepisie tym wskazuje się także, że przepisów u.w.l o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Artykuł 27 ust. 3 ww. ustawy określa zaś, że również przepisów u.w.l o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się w takiej sytuacji, z zastrzeżeniem jednak art. 24 (1) oraz art. 26. Pomimo zatem, że stosownie do art. 27 ust. 1 ww. ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy u.w.l, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, to jednak z uwagi na regulacje zawarte właśnie w ust. 2 i 3 art. 27 i okoliczność, że zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie ust. 1, lecz ust. 2 art. 27, w spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu nieruchomości wspólną de facto nie stosuje się tych przepisów o własności lokali, które dotyczą nieruchomości wspólnej. Tak stanowi bowiem wyraźnie przepis art. 27 ust. 2 u.s.m. Oznacza to, że w spółdzielczym reżimie odrębnej własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych stosuje się procedury przewidziane w przepisach u.s.m, które to przewidują generalną zasadę sprawowania tego zarządu z mocy prawa (art. 27 ust. 2) przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Zakres zarządu nieruchomością wspólną nie został wyraźnie określony w u.s.m. Uwzględniając zatem zawarte w art. 27 ust. 1 u.s.m odesłanie do u.w.l, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody uprawniają współwłaścicieli których udziały wynoszą co najmniej połowę do żądania rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199 K.c.), stwierdzić należy, że poprzez opisane powyżej podwójne odesłanie ustawodawca zdecydował, że spółdzielnia mieszkaniowa w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc także co do zasady w sprawach dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali (art. 199 k.c.), chyba że w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego inaczej został określony zakres zarządu powierzonego (art. 18 ust. 1 u.w.l). W razie braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zarząd spółdzielni nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi jej współwłasność, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m nie ma zatem charakteru nieograniczonego i nie uprawnia jej do samodzielnego podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Pogląd o ograniczonym zakresie zarządu z art. 27 ust. 2 u.s.m wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23), stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud., bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 u.s.m nie uprawnia zatem spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu. Słuszne jest zatem stanowisko organów, iż skarżący nie wykazali, że posiadają prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr ewid. [...]. Tym samym zarzut skargi naruszenia art. 27 ust. 2 u.s.m należało uznać za nieuzasadniony. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji jest prawidłowe i kompletne, tłumaczy zapadłe rozstrzygniecie. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalony stan faktyczny nie uprawniał do zastosowania wobec stron przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.