II SA/Go 1156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 1994r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego – na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, dalej: u.g.g.w.n.) – zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], składającej się z działek nr [...] o ogólnej powierzchni 1,98 ha, stanowiącej własność T.T., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], polegający na wydzieleniu działki nr [...] o powierzchni 0,01 ha z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności (pod poszerzenie istniejącej drogi). Organ orzekł, że działka nr [...] o powierzchni 0,16 ha wraz z pozostałą częścią nieruchomości pozostaje u dotychczasowego właściciela. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości złożył właściciel ww. nieruchomości – T.T. (wniosek z [...] marca 1994 r.). Organ wskazał ponadto, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości była możliwe, bowiem opracowany projekt jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr 1/I/93 z 28 stycznia 1993 r. Pismem z [...] maja 2016 r. D.F. – obecna, na podstawie umowy dożywocia, właścicielka działki nr [...] - w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1257), dalej jako k.p.a. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] kwietnia 1994 r. nr [...]. Decyzji tej wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie: a) art. 10 u.g.g.w.n., poprzez błędną wykładnię i jego zastosowanie w zaskarżonej decyzji pomimo, iż brak było ku temu przesłanek, bowiem przepis ten dotyczy budowy nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału, zaś w niniejszej sprawie chodziło jedynie o poszerzenie istniejącej już drogi, a nadto brak wniosku i zgody ówczesnego właściciela działek na dokonanie ich podziału; b) art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n., poprzez jego niezastosowanie i nie ustalenie odszkodowania za grunt, który miał rzekomo przejść na własność Gminy w związku z zatwierdzeniem projektu podziału, c) art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności bez poinformowania wnioskodawczyni o tym fakcie, celem umożliwienia wzięcia w nich udziału. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] kwietnia 1994 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 10 u.g.g.w.n., podział nieruchomości mógł nastąpić przy spełnieniu następujących przesłanek: zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na wniosek właściciela, w celu wydzielenia pod budowę ulic z nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy. Właścicielowi przysługiwało odszkodowanie ustalane według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że decyzja wydana została przez właściwy organ, którym był Kierownik Urzędu Rejonowego. Odnośnie braku wniosku właściciela jako dokumentu stanowiącego podstawę do wydania decyzji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2016 r. I OSK 1488/14 (Lex nr 2035978) stwierdzając, że nie można uznać, skoro wniosek nie został fizycznie odnaleziony to okoliczność ta sama w sobie stanowi o tym, iż decyzja została wydana bez takiego wniosku a więc z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało ponadto, że bezspornie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. wyraźnie dotyczył wydzielenia gruntów na cele budowy ulic, a nie na jej poszerzenie. Droga już istniała i istnieje nadal, decyzja dotyczyła 100m2 na jej poszerzenie. Organ wydający decyzję stwierdził, iż "opracowany projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr 1/I/93 z 28 stycznia 1993 r.". Obecnie Wójt Gminy zaświadczył, że nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...]. Jednocześnie zaświadczył, że działka nr [...] o powierzchni 0,17 ha w zmianie do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy nr 1/I/93 z [...] stycznia 1993 r. oznaczona była symbolem 1MN – budownictwo mieszkaniowe. Dalej Kolegium wskazało, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że odszkodowanie nie zostało wypłacone właścicielowi nieruchomości ani też następcy prawnemu, jakim jest strona. Mając powyższe na uwadze Kolegium oceniło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] kwietnia 1994 r. nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n., Kolegium wskazało, że strona, jako następca prawny, powinna otrzymać odszkodowanie za wydzielony grunt, skoro dotychczas nie zostało wypłacone. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy nie wynika, aby prowadzone było postępowanie przez Starostę i czy strona została zawiadomiona o wszczęciu tego postępowania. W aktach sprawy znajduje się jedynie korespondencja prowadzona pomiędzy Starostą i Wójtem Gminy w sprawie dokonania wpisu prawa własności działki nr [...]. D.F. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 1-7 i § 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.F. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Kolegium w pierwszej instancji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wraz ze wskazaniem rozstrzygnięcia oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 57/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D.F. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] kwietnia 1994 r. nr [...], której stwierdzenia nieważności z uwagi na to, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, domaga się skarżąca została wydana na podstawie art. 10 u.g.g.w.n. Zgodnie z treścią ust. 5 tego przepisu, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Sądu stosowanie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie wymaga złożonego procesu wykładni a ponadto jej wynik nie jest sporny w judykaturze. Sąd przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego w pełni aprobując pogląd o wąskiej interpretacji art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. W ocenie Sądu okolicznością bezsporną jest, że decyzją z [...] kwietnia 1994 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu z działki nr [...] - działki nr [...] z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności pod poszerzenie istniejącej drogi, a nie jak przewiduje przepis art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. - pod budowę nowej ulicy (drogi). Zdaniem Sądu bezsporne jest również i to, że nie zostało wypłacone odszkodowanie. Wobec powyższego Sąd podkreślił, iż treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] kwietnia 1994 r. nr [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 10 ust. 5 przez samo proste zestawienie ich ze sobą, co stanowi rażące naruszenie prawa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 k.p.a. stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. oraz odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, gdyż ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ motywując swoje stanowisko podał, iż niezależnie od rodzaju przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie można stwierdzić nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, opierając to twierdzenie przytoczonym orzecznictwie. W uzasadnieniu ww. decyzji SKO wskazało m.in., że w rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną oraz wynikającą z samej treści decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona - jest fakt wydzielenia działki nr [...] o powierzchni 0,01 ha z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności pod poszerzenie istniejącej drogi. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że włączenie działki nr [...] w skład istniejącej już wcześniej drogi - obecnie drogi powiatowej nr [...] relacji [...], spowodowało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156§2 kpa, tak w sferze faktycznej tj. wywołując skutki faktyczne, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego (część składowa drogi), jak i prawnej, drogi powiatowe stanowią bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami - własność właściwego samorządu powiatu (art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła D.F., która zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" polegającą na przyjęciu, że fakt, iż obecnie działka nr [...] stanowi fragment drogi powiatowej uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1994 r., bowiem zaszły nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji spowodowało również niewłaściwe zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 159 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewykonanie wydanego przez SKO postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. i dokonanie wpisu w księdze wieczystej oraz dokonanie zmian danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków w czasie obowiązywania ww. postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO a także zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wraz ze wskazaniem rozstrzygnięcia. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, iż w rozpoznawanej sprawie nie powstał stan nieodwracalnych skutków prawnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśliła, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i podania ocenie ich odwracalności. Zdaniem skarżącej nie ma znaczenia do oceny nieodwracalnych skutków prawnych fakt, iż działka [...] stanowi część składową drogi powiatowej, co do czego skarżąca ma wątpliwości, gdyż w tym zakresie nie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie Sąd przeprowadził dowód z pisma Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. wraz z załącznikami oraz z pisma tegoż organu z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przedmiotem skargi D.F. jest decyzja SKO z dnia [...] września 2017 r. na mocy której stwierdzono, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1994r. nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości położonej we wsi [...], składającej się z działek nr [...] o ogólnej powierzchni 1,98 ha, stanowiącej własność T.T., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], polegający na wydzieleniu działki nr [...] o powierzchni 0,01 ha z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności (pod poszerzenie istniejącej drogi), została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. oraz odmówiono stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, gdyż ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości (art. 10 u.g.g.w.n.) wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślenia wymaga, że koncepcja nieważności opiera się na założeniu, ze decyzje nieważne nie wywołują skutku prawnego do momentu wydania. NSA w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., (I OSK 1859/14, CBOSA) wskazał, że ustawodawca nie określił kryteriów pozwalających na zdefiniowanie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Niewątpliwie jednak w odkodowywaniu jej rozumienia należy mieć na uwadze okoliczność, że przesłanka ta stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej istotnymi wadami, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutek wsteczny, tj. eliminuje z obrotu prawnego decyzję obarczoną którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji nie pozwalającej na stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji jest wyrazem woli ustawodawcy pozostawienia w obrocie prawnym tej decyzji ze względu na określone istotne wartości wymagające ochrony, w tym potrzebę ochrony pewności obrotu prawnego. O zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. można mówić, w sytuacji gdy: 1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in.: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, Lex 45938; z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, Lex 45849; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12); 2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak: m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, publ. Lex 45672; z dnia 26 października 1999 r., I SA 149/99, publ. Lex 54116; z dnia 11 października 2000 r., I SA 1185/00, publ. Lex 77612; z dnia 12 października 2000 r., I SA 1145/00 publ. Lex 55757); podkreśla się, że jeżeli po wydaniu decyzji, na mocy której podmiot uwłaszczony uzyskał prawo rzeczowe do nieruchomości, zostało przez ten podmiot przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej zawartej w przepisanej formie - aktem notarialnym - na rzecz podmiotów trzecich, to organ administracji w ramach swoich kompetencji nie jest w stanie wyeliminować go z obrotu prawnego, gdyż taka czynność cywilnoprawna jest poza zakresem jego działań. Dopóki taki akt pozostaje w obrocie prawnym stanowi on przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wymienioną w art. 156 § 2 k.p.a., czyli przeszkodę nieodwracalności na drodze administracyjnej skutku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12); 3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1347/96, Lex nr 43233; z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81). W rozpoznawanej sprawie istotna jest okoliczność, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że działka nr [...], która została wydzielona na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Kierownika Urzędu Rejonowego z przeznaczeniem do przeniesienia prawa własności (pod poszerzenie istniejącej drogi) stanowi obecnie fragment drogi powiatowej nr [...] relacji [...]. Z tych względów w ocenie Sądu należało uwzględnić regulację zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.). Art. 1 u.d.p. stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. - drogi krajowe stanowią własność Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CSK 40/10, OSNC 2011/2/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., (I OSK 2246/12, CBOSA) wskazał, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. Obrót nieruchomościami, zajętymi pod tego rodzaju drogi, jest więc ograniczony jedynie do takich podmiotów jak Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, odpowiedniego szczebla. Brak jest zatem możliwości by np: poprzez posiadanie samoistne nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nabyć jej własność przez zasiedzenie (vide: postanowienia SN z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CSK 514/12, LEX nr 1331351 i z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10, LEX nr 602303), zrealizować – w stosunku do takiej nieruchomości - roszczenie z art. 35 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm. (vide: uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, LEX nr 196346), zwrócić taką nieruchomość byłemu właścicielowi - na zasadzie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. (vide: wyroki NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045 i z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09 niepubl.), obciążyć prawem użytkowania wieczystego – na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 50, poz. 279 (vide: wyroki NSA z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2391/11 i I OSK 2392/11). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1994 r. wydana na podstawie art. 10 u.g.g.w.n. wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności takiej decyzji skutkowało by bowiem tym, że nieruchomość (działka nr [...]) nadal byłaby własnością jej byłego właściciela lub jego spadkobierców, będącymi osobami fizycznych. Taka zaś sytuacja byłaby zaś sprzeczna z porządkiem prawnym, wprowadzonym przez ustawę o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 2246/12, CBOSA). W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 159 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewykonanie wydanego przez SKO postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. i dokonanie wpisu w księdze wieczystej oraz dokonanie zmian danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków w czasie obowiązywania ww. postanowienia. Wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji posiada charakter tymczasowy. Postanowienie w tej sprawie może być uchylone lub zmienione w razie następczego zaistnienia lub odpadnięcia właściwej przesłanki. Wiąże ono nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (T. Kiełkowski, Komentarz do art. 159 Kodeksu Postępowania sądowego, wyd. elektroniczne LEX). Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie ma związku z przesłanką uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji określoną w art. 156 § 2 k.p.a., tj. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić.