II SA/Go 118/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego[...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Wnioskiem oznaczonym jako "Podanie g" z dnia [...] listopada 2007 roku D.B. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ( dalej jako MOPS ) o przyznanie zasiłku celowego na dojazd na rozprawę w sprawie II SA /Go 655/07 z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy zasiłku celowego, wyznaczoną w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. na dzień 6 grudnia 2007 roku. W dniu [...] listopada 2007 roku przeprowadzony został przez pracownika socjalnego MOPS wywiad środowiskowy. Pismem z dnia [...] listopada 2007 roku skarżąca rozszerzyła wniosek z dnia 5 listopada 2007 roku wnosząc o przyznanie zasiłku celowego również na dojazd na rozprawę przed WSA w Gorzowie Wlkp. wyznaczoną na dzień 17 stycznia 2008 roku ( sprawa o sygn. akt II SA/Go 721/07 ). Wskazała przy tym, iż jest to jedynie uzupełnienie wniosku z dnia [...] listopada 2007 roku, w związku z którym wywiad środowiskowy był już przeprowadzony w dniu [...] listopada 2007 roku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ( działający z upoważnienia Prezydenta Miasta) decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...] odmówił skarżącej zasiłku celowego na pokrycie dojazdów do WSA na rozprawy w dniach 6 grudnia 2007 roku i 17 stycznia 2008 roku. Jako podstawy prawne decyzji wskazane zostały przepisy art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1, 3, i 4 , art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2 art. 108 ust. 1 i 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64. poz. 593 ze zm. - dalej jako ustawa) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej jako Kpa ) . W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Jej dochód w kwocie 477 zł miesięcznie stanowią świadczenia przyznane z tytułu stopnia niepełnosprawności tj. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł i zasiłek stały w wysokości 324 zł. Wnioskodawczyni zajmuje mieszkanie 3 pokojowe z kuchnią i przedpokojem, które nie jest sprzątane. Ze względu na nadmetraż skarżąca nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Wskazał, iż wobec zgłaszanych licznych trudności z regulowaniem opłat mieszkaniowych, utrzymaniem czystości i wymianą wyposażenia mieszkania zasadnym jest rozważenie zamiany lokalu na mniejszy. Mając na uwadze te okoliczności zaproponowano zawarcie kontraktu socjalnego uznając, iż skarżąca posiada własne możliwości rozwiązania swej trudnej sytuacji poprzez zamianę mieszkania. Propozycja ta została jednak odrzucona, a skarżąca odmówiła rozmowy na temat zamiany mimo pouczenia, iż odmowa zawarcia kontraktu socjalnego jest równoznaczna z brakiem współpracy w rozwiązywaniu trudności i może skutkować odmową przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organ przedstawił również zakres pomocy jaką systematycznie objęta jest skarżąca, obejmujący prócz stałych form również zasiłki celowe na opłatę energii i gazu, dofinansowanie do czynszu, dofinansowanie do leków, środków higieny, artykułów kosmetycznych i odzieży jesienno -zimowej. Podał również, że decyzją z października 2007 roku przyznano skarżącej zasiłek celowy w wysokości 80 zł na dojazd na rozprawę w WSA. Przytaczając treść uregulowań prawnych wskazanych w podstawie prawnej decyzji organ stwierdził, iż osiągany przez skarżącą dochód w kwocie 477 zł. jest równy kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej zatem spełnione jest kryterium uprawniające do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Organ wywiódł, iż z przedłożonych zawiadomień WSA wynika, iż stawiennictwo na rozprawy nie jest obowiązkowe, zaś nieobecność strony nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Ponadto przed zamknięciem rozprawy strona może zgłosić wniosek o przyznanie kosztów. Zdaniem organu oznacza to, że skarżąca ma możliwości uczestniczenia w rozprawach i otrzymania zwrotu poniesionych kosztów, powinna jednak wykorzystać przysługujące jej uprawnienia składając w sądzie stosowny wniosek. Treść zawiadomień WSA wskazuje zatem, że są inne źródła pozwalające uniknąć kosztów dojazdu na rozprawy bowiem w zakresie zgłaszanej potrzeby skarżąca może wykorzystać własne uprawnienia i możliwości o jakich mowa w art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu, skarżąca posiada zresztą własne możliwości pozwalające na kompleksowe rozwiązanie jej trudnej sytuacji polegające na dokonaniu zmiany mieszkania. Taka zamiana przyniosłaby realną i kompleksową poprawę sytuacji skarżącej. Skoro jednak złożona propozycja kontraktu socjalnego została przez nią odrzucona może to skutkować, zgodnie z art. 11 ust 2 ustawy, odmową przyznania pomocy społecznej. W ocenie organu jego ustalenia jednoznacznie wskazują, iż dojazd na rozprawy może być sfinansowany ze środków innych niż pomoc społeczna, a podjęcie działań dotyczących zamiany mieszkania przyniosłoby długotrwały efekt umożliwiając zabezpieczenie szeregu potrzeb w tym uczestnictwa w rozprawach przed WSA. Organ wskazał też na wielkość środków jakimi dysponuje na przyznawanie zasiłków celowych. W odwołaniu od decyzji skarżąca wyrażała niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej sprawy i domagała się jej zmiany przez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zarzucała, iż w sposób bezprawny organ dąży do pozbawienia jej prawa do mieszkania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości ustalenia i wywody organu l instancji. Wskazało przy tym, iż brak współdziałania z pracownikiem socjalnym skutkuje w świetle art. 11 ust. 2 ustawy decyzją odmawiającą prawa do świadczeń. Za taki brak współdziałania może być uznany fakt odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, mającego na celu zmniejszenie wydatków na utrzymanie mieszkania. Wskazał też, iż mimo przyznania skarżącej decyzją z dnia 11 października 2007 roku zasiłku celowego na dojazd do WSA skarżąca nie uczestniczyła w posiedzeniu sądu, dokonując tym samym wyboru świadczącego o tym, iż uczestnictwo w rozprawie nie jest dla niej niezbędną potrzebą. W złożonej skardze D.B. domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania jej stałego ekwiwalentu miesięcznego w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na "sprawy związane z WSA" , w tym na opłacenie przejazdów na rozprawy, koszty rozmów telefonicznych w tym i z adwokatami, kosztów korespondencji, fax-u, opłaty pocztowe i in. Zarzucała, iż odmowa przyznania jej świadczeń jest wynikiem tendencyjnego, sztampowego i rutynowego działania organów. Podnosiła też osobiste zarzuty pod adresem jednego z członków składu orzekającego Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ, domagając się jej oddalenia, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. W przypadku stwierdzenia, iż badany akt narusza prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie w nim zawarte sąd jedynie uchyla go. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do bezpośredniego rozstrzygania o żądaniach zgłoszonych przez stronę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje organów odmawiające skrzącej prawa do zasiłku celowego na sfinansowanie potrzeby określonej jako pokrycie kosztów dojazdu do sądu na dwie rozprawy w dniach 6 grudnia 2007 i 17 stycznia 2008 roku. Podstawą materialnoprawną wniosku skarżącej stanowił przepis art. 39 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). W świetle przytoczonego przepisu wskazać przede wszystkim należy, iż zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. Zatem sam fakt, iż skarżąca - jak prawidłowo ustalił organ administracyjny - zważywszy na osiągany dochód 477 złotych miesięcznie, spełnia ustanowione przez ustawodawcę kryteria ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej nie oznacza jeszcze prawa do automatycznego uzyskania zasiłku celowego na wnioskowane przez nią potrzeby. Rzeczą organu jest bowiem - poza ustaleniem spełniania warunków ustawowych - rozważenie czy z uwagi na całokształt okoliczności sprawy zgłaszane potrzeby mieszczą się wskazanym w art. 39 ustawy katalogu przykładowo wskazanych niezbędnych potrzeb bytowych, a następnie ocena czy i w jakim zakresie mogą one być uwzględnione zważywszy na środki finansowe czy rzeczowe jakimi organ pomocy społecznej dysponuje. Fakt, iż decyzje w sprawie przyznawania zasiłków celowych mają charakter uznaniowy nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia organu. Zgodnie bowiem z przepisami art. 3 ust 3 i 4 ustawy rodzaj, forma i wysokość świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby wnioskodawców powinny być zaspokajane jeżeli odpowiadają celom pomocy społecznej oraz mieszczą się w jej możliwościach. Zatem uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozpoznać z uwzględnieniem rozmiarów środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Organ ma obowiązek uwzględniać słuszny interes strony o ile nie koliduje on z interesem ogółu świadczeniobiorców. W rozpoznawanej sprawie organy nie oceniły zgłoszonej przez skarżącą potrzeby w kontekście przesłanek uznania jej za niezbędną potrzebę bytową. Organ II instancji stwierdzeniem, iż sama skarżąca, nie stawiając się na rozprawę mimo przyznania jej zasiłku na ten cel, zaprzeczyła takiemu jej charakterowi, w sposób niedopuszczalny przerzucił tę ocenę na skarżącą. Nadto ustalenie SKO, iż skarżąca nie stawiła się na rozprawę mimo przyznania zasiłku było - w świetle zawartości akt administracyjnych w oparciu o które orzeka sąd - całkowicie dowolne. Brak bowiem ustaleń faktycznych organu l jak i II instancji co do tego na jakie dojazdy - tj. na jaką rozprawę przyznany został, decyzją z dnia [...] października 2007 roku, zasiłek celowy w wysokości 80 zł i czy skarżąca stawiła się na nią, faktycznie przeznaczając go na przyznany cel. Zgodnie z art. 11 ust.1 ustawy w przypadku wykorzystywania przyznanych świadczeń w sposób niezgodny z przeznaczeniem może nastąpić odmowa ich przyznania. Wymaga to jednak należycie poczynionych ustaleń faktycznych i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy ( art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa ). Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ II instancji, orzekając w dniu 7 stycznia 2007 roku, nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy również w zakresie ustalenia czy potrzeba sfinansowania dojazdu na rozprawę w dniu 6 grudnia 2007 roku rzeczywiście wystąpiła tj. czy skarżąca faktycznie stawiła się na rozprawę w dniu 6 grudnia, ponosząc koszty dojazdu do WSA czy też w tym zakresie wniosek skarżącej stał się bezprzedmiotowy. Organ II instancji zaakceptował również w sposób bezkrytyczny pogląd organu l instancji, iż skarżąca może, bez konieczności angażowania środków pomocy społecznej, wykorzystując posiadane uprawnienia i możliwości zaspokoić zgłaszaną potrzebę dojazdu do sądu. W tej kwestii chybione jest stanowisko organów wskazujące, że skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa, a niestawiennictwo nie tamuje rozpoznania sprawy, a nadto może ona sfinansować swój dojazd do Sądu składając wniosek o przyznanie poniesionych kosztów, to brak podstaw do sfinansowania zgłoszonej w tym zakresie potrzeby ze środków pomocy społecznej. Przede wszystkim zauważyć należy, że wprawdzie strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić wniosek o przyznanie jej zwrotu poniesionych kosztów ( w tym kosztów dojazdu do sądu ) to koszty zasądzane są od strony przeciwnej dopiero w wyroku i to jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Możliwość egzekucji kosztów zasądzonych w wyroku zachodzi zatem dopiero w chwilą jego uprawomocnienia. Tym samym wbrew stanowisku organu sąd administracyjny nie finansuje stronom dojazdu na rozprawę, a jedynie zasadza ich zwrot od organu administracji w przypadku orzeczenia korzystnego dla strony skarżącej. Trzeba mieć również na uwadze, iż faktem znanym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest, iż przedmiotem skarg D.B. są sprawy z zakresu pomocy społecznej, głównie dotyczące zasiłków celowych ( a więc z zasady dotyczących niezbędnych potrzeb bytowych ). Z kolei stawiennictwo na rozprawę jest ustawowym prawem strony, którego realizacji nie może być ona pozbawiona z uwagi na brak środków finansowych na dojazd do siedziby sądu. Zdaniem Sądu, błędne było również przyjęcie przez organy, iż skarżąca posiada własne możliwości zaspokojenia potrzeby zgłoszonej w rozpoznawanej sprawie i szeregu innych zgłaszanych przez nią w innych sprawach poprzez dokonanie zamiany mieszkania i że propozycja jej dokonania była propozycją zawarcia kontraktu socjalnego, która została odrzucona zasadnie skutkując odmową prawa doświadczeń. Wskazać w związku z tym należy, iż zgodnie z przepisem art. 6 pkt 6 ustawy kontrakt socjalny jest pisemną umową zawieraną przez pracownika socjalnego z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Kontrakt zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej ( art. 108 ustawy ). Mając na uwadze wskazane uregulowania jak też wynikający z rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 1 marca 2005 roku w sprawie wzoru kontraktu socjalnego ( Dz. U. z 2005 roku, Nr 42, poz. 409 ) wzór kontraktu nie można przyjąć, iż sama propozycja zamiany mieszkania może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Nie negując wskazywanych przez organ pozytywnych rezultatów ewentualnej zamiany wskazać bowiem należy iż kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ( MOPS-u ) a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt nie wynika ani konkretna propozycja zamiany lokalu mieszkalnego ani zobowiązania jakie w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny ( MOPS ). W ocenie Sądu, orzekające w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania i ustawy o pomocy społecznej, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy rozstrzygnęły o bezzasadności wniosku skarżącej. Skoro bowiem nie można mówić o tym, iż skarżącej faktycznie złożona została propozycja zawarcia kontraktu socjalnego, to tym samym nie mogła zajść przesłanka odmowy jego zawarcia, uzasadniająca zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmowę prawa do świadczeń. Z tych przyczyn na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu ( art. 153 ppsa ).