II SA/Go 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2011 r., VIII.59.2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt a) i b), § 34 oraz przepisów rozdziału 4 "Sołecka Ordynacja Wyborcza" zaskarżonej uchwały. 1. Uchwałą z dnia 26 sierpnia 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr VIII.59.2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa. Podstawę prawną podjęcia wskazanej uchwały stanowiły przepisy art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.). Pismem z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do Sądu 26 lutego 2019 r.) Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną powyżej uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej przepisy § 7 ust. 2 pkt a oraz § 7 ust. 2 pkt b w zakresie w jakim przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz poszczególnych jej członków, § 16 ust. 2, § 18 ust. 1, 2, 4, § 19 ust 1, 3 w zakresie w jakim dotyczą wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej oraz § 17 ust. 3 przez przyjęcie, że w zebraniu wyborczym powinno uczestniczyć w pierwszym terminie minimum 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że § 7 ust. 2 lit. a i b zaskarżonej uchwały oraz inne przepisy dotyczące wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej naruszają przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Odnosząc się do zapisu § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały Prokurator stwierdził, że niedopuszczalne jest przyjęcie przez radę gminy w uchwale określającej statut sołectwa wymogu obecności minimum 10% uprawnionych do głosowania podczas wyborów sołtysa i rady sołeckiej, gdyż w ocenie skarżącego u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania sądowego celem umożliwienia organowi reasumpcji zaskarżonej uchwały i uwzględnienia skargi, a w dalszej konsekwencji umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej części uchwały. 3. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy złożył oświadczenie o poparciu skargi Prokuratora Rejonowego w całości, a ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności § 34 zaskarżonej uchwały. Prokurator uznał kwestionowany zapis za zbędny i stanowiący jedną z form wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia, a taki zapis uchwały jako istotnie naruszający prawo w jego ocenie jest nieważny. Nadto Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności całego rozdziału 4 uchwały z uwagi na to, że wszystkie przepisy w nim zawarte dotyczą zebrania wiejskiego, jako organu elekcyjnego. Stanowisko to podtrzymał na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z kolei, według art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwał organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 5. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym statut sołectwa określa w szczególności: - nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), - zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), - organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), - zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), - zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). 6. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała ta w części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Postanawiając, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie kompetencje uchwałodawcze. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że przyznanie uprawnień uchwałodawczych organom jednostek pomocniczych wskazuje na wyraźne ograniczenie ich kompetencji w stosunku do rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym. Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, jednak w zakresie w jakim rada gminy, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., przeniesie na nie swoje zadania i kompetencje. Przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Postanowienia zaskarżonej uchwały, które przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje elekcyjne względem innych organów sołectwa pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Treść przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Nie przysługuje natomiast zebraniu wiejskiemu. Z tych względów sprzeczne z ustawą są zatem przepisy § 7 ust. 2 pkt a) i pkt b) oraz inne przepisy zaskarżonej uchwały, które wiążą się z realizacją nadanych zebraniu wiejskiemu uprawnień elekcyjnych względem pozostałych organów sołectwa, zawarte w rozdziale 4 zaskarżonej uchwały, zatytułowanym: "Sołecka Ordynacja Wyborcza" (przepisy § 16 do § 22 zaskarżonej uchwały). Ponieważ cały rozdział 4 dotyczy bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą konieczne było jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. 7. Trafny jest również zarzut skargi podważający legalność § 34 zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że o tym które akty prawne stanowią źródła prawa oraz jaka jest ich hierarchia stanowi art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zawarte w § 34 uchwały odesłanie należy ocenić jako naruszenie ustanowionej w konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa, albowiem akt niższej rangi odsyła w swej treści do postanowień aktu usytuowanego wyżej w hierarchii źródeł prawa, czyli m.in. do ustawy, co w konsekwencji może nasuwać wątpliwości w zakresie prawidłowego zastosowania wzorca kontroli przepisów statutu. 8. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 u.s.g., przy czym zaskarżone przepisy zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w wyroku.