II SA/Go 1182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej "w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się drogą mailową do Nadleśnictwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: – informacji o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), – informacji o tym komu przekazane zostało uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016, 2017 do dnia złożenia wniosku poprzez podanie listy odbiorców, – skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drzewem w zakresie w jakim odbiorcom drewna nie były osoby fizyczne. Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na podany adres e-mail. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa, działając w imieniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie: – udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, – udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji dotyczącym pierwszego zakresu odmowy organ wskazał, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osób fizycznych (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm., dalej u.d.i.p.)). Konsumenci zakupujący drewno nie pełnili też funkcji publicznych, ani nie byli osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Jeśli chodzi o drugi zakres odmowy organ wskazał natomiast, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz nabywców drewna mających status przedsiębiorców, a nabywcom drewna mającym status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy przedsiębiorcy. Organ podniósł, że warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1132), a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu znaczenie dla sprawy ma również treść zarządzenia z dnia 6 października 2010 r., nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zawierającego wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP. Podsumowując organ podał, że przedsiębiorcy nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych umów. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa, w której zarzuciło naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej; – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej przez nieuzasadnione zastosowanie; – art. 11 ust. 4 ustawy o nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową; – art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), przez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że wnioskowane informacje nie spełniają przesłanki materialnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia, w którym wskazano by okoliczności faktyczne i prawne stojące u podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Natomiast samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania. Zdaniem Stowarzyszenia, organ nie wskazał, w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację ekonomiczną organu bądź jego kontrahentów, nie wykazał też w jakimkolwiek stopniu, by podjął próbę zachowania poufności informacji, ani nie przywołał żadnych kroków podjętych w tym właśnie celu. Organ nieprawidłowo uznał, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ nie uzasadnił w przekonujący sposób spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. Powyższe oznacza, że wnioskowana informacja publiczna nie została objęta klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ nie zgodził się z zarzutem Stowarzyszenia, że decyzja nie została wyczerpująco uzasadniona w zakresie odmowy udostępnienia informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej kwestii organ dowodził, że powyższe ograniczenie dotyczy nie tylko tajemnicy kontrahentów PGL LP kupujących drewno, ale również samego PGL LP. Zdaniem organu, udostępnienie informacji zawartych w umowach sprzedaży drewna byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji, w której przedsiębiorcy zrezygnowaliby z prawa do ochrony, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto, w przekonaniu organu, ujawnienie danych zawartych w treści umów mogłoby wpłynąć na sytuację przedsiębiorców na rynku, ponieważ informacje te dają wgląd w ich sytuację majątkową. Poza tym są to informacje, co do których przedsiębiorcy podjęli działania mające na celu ochronę poufności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Należy wskazać, że w sprawie znajdował zastosowanie znowelizowany tryb zaskarżenia decyzji. Zgodnie bowiem z treścią aktualnie obowiązującego art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa bowiem bardzo szeroko krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej oraz rodzaj tej informacji. Zatem obowiązek udzielenia informacji publicznej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa ciążył na nim jako na kierującym nadleśnictwem, będącym wewnętrzną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych, które z mocy art. 32 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 788) są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., wszystkie podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, są obowiązane do udzielania informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu. W sprawach o dostęp do informacji publicznej, mającej związek z działalnością państwowych wewnętrznych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, powołanych na podstawie odrębnej ustawy o lasach, wszystkie wewnętrzne jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, wymienione w art. 32 ustawy o lasach jako należące do stationes fisci Skarbu Państwa, należą też do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Nadleśnictwa są jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych z mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach. Zgodnie zaś z art. 35 ustawy o lasach, nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Zatem na nadleśniczym ciążył obowiązek udostępnienia informacji publicznej, której treść bezpośrednio wiązała się z funkcjonowaniem kierowanego przez niego nadleśnictwa a która to informacja znajdowała się w posiadaniu nadleśnictwa. W ocenie Sądu, co potwierdza orzecznictwo i nie jest w sprawie przez strony kwestionowane, wiedza o kontrahentach umów zawieranych przez nadleśnictwa, dotyczących gospodarowania drewnem uzyskanym z wycinki lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, wchodzi w zakres informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11; z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11 oraz z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/1, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak NSA między innymi w wyrokach z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13 i z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12, CBOSA). Zdaniem Sądu tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczająca dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy intepretować w świetle przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby konkretna informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi dotyczyć technicznych, technologicznych i organizacyjnych aspektów działalności przedsiębiorcy i przy tym spełniać warunki poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Jeśli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Skuteczne zastrzeżenie danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga zatem spełnienia dwóch warunków; – przedsiębiorca podejmuje działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności; – działania te są systematyczne i dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te nie mogą być wyłączną reakcją na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinny mieć charakter stały. Odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga konkretyzacji czyli odniesienia do żądanej informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis nie mówi bowiem o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim tylko zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy. O zastosowaniu klauzuli poufności nie decyduje wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego ją całemu zakresowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie zawiera rozważań organu w powyższym zakresie; organ nie dokonał analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez Stowarzyszenie. Organ nie wyjaśnił także, które z elementów umów obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorców. Być może w sprawie możliwe było udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez utajnienie w procesie anonimizacji określonych danych. Zgodzić się należy ze skarżącym Stowarzyszeniem, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, iż zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby go do odmowy udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie skanów umów z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja w powyższej kwestii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co także stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje również na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte przez Nadleśnictwo zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Zatem w sprawie naruszono również wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. W odniesieniu do Nadleśnictwa, stanowiącego jednostkę organizacyjną wyodrębnioną ze struktury Lasów Państwowych, nie można również pomijać tego, że zadaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawy o lasach). Działalność przy tym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych, w którym nadleśnictwa, będących wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi Lasów Państwowych, zarządzają majątkiem państwowym, powinna być jawna, jak każda działalność związana z gospodarką środkami publicznymi (por. wyroki WSA w Białymstoku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 899/17 i z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 135/18, CBOSA). Dodać również należy, że zarządzenie, na które powołuje się organ nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie może być blankietową podstawą prawną odmowy udostępnienia informacji. W tym zatem zakresie zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na pominięcie analizy przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i oparcie rozstrzygnięcia na wnioskach ogólnie sformułowanych i nieuzasadnionych, co naruszyło wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn orzeczono jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jeśli chodzi o pozostały zakres odmowy to jest odmowę udzielania informacji w zakresie danych o kontrahentach – osobach fizycznych niebędących przedsiębiorcami lub osobami pełniącymi funkcje publiczne, w ocenie Sądu jest ona zasadna. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kwestia przysługiwania w sprawie prawa do ochrony danych kontrahentów "osób prywatnych" nie budzi wątpliwości. Nie jest również kwestionowana, gdyż skarga, co wynika z jej uzasadnienia, odnosi się wyłącznie do drugiego zakresu odmowy czyli odmowy udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Jako, że skarga formalnie została skierowana przeciwko całej decyzji (por. wnioski i żądanie skargi), biorąc również pod uwagę fakt, że decyzja zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia, skargę w pozostałym zakresie, to jest w zakresie dotyczącym odmowy "udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób", należało oddalić (pkt II wyroku, art. 151 p.p.s.a.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.). Na koszty postępowania sądowego złożył się wyłącznie wpis od skargi. Ponieważ skarga została uwzględniona w części, sąd zasądził zwrot połowy uiszczonego przez Stowarzyszenie wpisu (art. 206 p.p.s.a.).