II SA/Go 119/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. S.K. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce mechanicznej kruszywa (żwiru), realizowanej na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 124 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 i 4 oraz art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227), a także z § 3 ust, 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami), dla planowanego przedsięwzięcia Wójt Gminy nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227), ustalił zakres raportu. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia treści raportu we wskazanym zakresie. Decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami), Wójt Gminy określił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce mechanicznej kruszywa (żwiru), na działce nr [...]. W punkcie pierwszym sentencji decyzji organ określił warunki realizacji przedsięwzięcia; w punkcie drugim - warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji z uwzględnieniem konieczności ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia dla terenów sąsiednich; w punkcie trzecim -stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopaliny ze złoża; w punkcie czwartym - określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, w punkcie piątym - stwierdził, iż przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało transgranicznie; w punkcie siódmym orzekł o nienałożeniu obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania; w punkcie ósmym - stwierdził, iż charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Organ wskazał, iż przedsięwzięcie -jako wymienione w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - w oparciu o opinię Starosty wyrażoną w piśmie z dnia [...] marca 2009r, zostało uznane za wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W dniu [...] czerwca 2009 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego treść następnie podlegała uzupełnieniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Dalej organ wskazał, że na etapie prowadzonego postępowania, w związku z udziałem społeczeństwa, wpłynęła uwaga złożona przez S.B., która przy wydawaniu decyzji została wzięta pod uwagę. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł S.B.. Odwołujący się wniósł ogólne zastrzeżenie co do rzetelności przedłożonego do sprawy raportu, nadto zarzucił, iż wbrew twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji wniesione przez niego uwagi, co do lokalizacji przedsięwzięcia, nie zostały przez organ uwzględnione. Odwołujący się wskazał, iż wyrobisko ma znajdować się poza terenem Parku Krajobrazowego (w odległości 400 m), ale proponowana droga wywozu przechodzi w dużej części przez las leżący w obrębie Parku Krajobrazowego oraz w odległości 300 - 400 m od obszaru Natura 2000. Strona wskazała na uciążliwości związane z transportem żwiru, podkreślając jednocześnie wysokie walory rekreacyjne tychże terenów. Zdaniem odwołującego, w celu ochrony środowiska naturalnego należy ograniczyć rozmiar wydobycia żwiru, teren inwestycji oraz czas pracy podczas wydobywania żwiru, nadto transport żwiru skierować na inną drogę. Ponadto skarżący zarzucił, że o postępowaniu nie zostali powiadomieni inni sąsiedzi działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisu art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i art. 56 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227) oraz stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie warunki wynikające ze wskazach przepisów ustawy zostały spełnione. Dalej organ wskazał, że zaskarżona decyzja ustala środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce mechanicznej kruszywa (żwiru) w ilości nie przekraczającej 20 tyś. m3/rok na działce nr [...]. Inwestycje w tym zakresie są naturalną konsekwencją rozwoju gospodarczego i postępu cywilizacyjnego. Wydobywanie kruszywa ma charakter służebny do realizacji innych celów, w tym celów publicznych (budowa dróg). W celu zachowania równowagi pomiędzy zasobami środowiska, a rozwojem gospodarczym ustawodawca wprowadził do systemu prawnego instytucję decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium ustalone warunki zapewniają ochronę środowiska i jego zasobów oraz interesy osób trzecich. Funkcjonowanie kopalni nie będzie wywoływać ponadnormatywnych emisji zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, czy też negatywnie wpływać na zasoby środowiska. Dalej organ wskazał, że ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi. Natomiast ruch drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Okoliczność nasilenia ruchu pojazdów po drodze publicznej należy do spraw organizacji ruchu drogowego, gdyż drogi publiczne są ogólnodostępne. Odnośnie ustalenia kręgu stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji, organ wskazał, że ustalenia w tym zakresie oparto na wypisach z rejestru gruntów nieruchomości, załączonych przez inwestora do wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. Organ podniósł, iż skarżący nie wykazał, iż przedmiotowa inwestycja, może negatywnie oddziaływać na nieruchomości osób wymienionych w odwołaniu. Nadto, informacja o złożeniu wniosku wszczynającego postępowanie oraz o możliwości składania uwag, została podana do publicznej wiadomości, co stworzyło możliwość udziału w postępowaniu wskazanym przez skarżącego osobom. Na powyższą decyzję organu drugiej instancji skargę wniósł S.B.. Skarżący zarzucił, że w postępowaniu nie przedstawiono jednoznacznie jaki będzie wpływ przedsięwzięcia na stosunki wód gruntowych. Organ nie odniósł się do propozycji ograniczenia wydobycia do 1/3 wnioskowanej powierzchni oraz niszczenia skarpy, ograniczenia wydobycia do poziomu gruntu bez obniżenia wydobycia poniżej rzędnej macierzystej, uregulowania czasu pracy żwirowni oraz zasad wyrobu urobku. Skarżący wskazał, że teren objęty przedsięwzięciem nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a studium zagospodarowania określa go jako tereny rolnicze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 71 ust. 1. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227) -zwana dalej ustawą, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W myśl ust 2 art. 71 uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści art. 72 ust 1 pkt 4 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, na wydobywanie kopalin ze złóż, na bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze; W myśl art. 59 ust. 1 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Planowane przedsięwzięcie, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a polegające na eksploatacji i przeróbce mechanicznej kruszywa (żwiru) w ilości do 20 tyś. m3 na rok, w myśl § 3 ust, 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami), zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu może być wymagane. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r, po wcześniejszym uzyskaniu opinii Starosty co do celowości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla danej inwestycji, organ pierwszej instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy. W myśl art. 68 ust. 1 ustawy organ, określając zakres raportu, uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Stosownie do treści ust.2. art. 68, określając zakres raportu, organ może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: 1) odstąpić od wymagań co do zawartości raportu, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 4, 13, 15 i 16; nie dotyczy to dróg publicznych oraz linii kolejowych -będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) wskazać: a) rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania, b)rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy, c) zakres i metody badań. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wójt Gminy określił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce mechanicznej kruszywa (żwiru), na działce nr [...]. Warunki jakie powinna spełniać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia określa przepis art. 85 ustawy. W myśl art. 85 ust. 1 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Stosownie do treści ust. 2 uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78, - wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4; 2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl ust. 3 organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Z brzmienia art. 85 ust. 2 pkt 1 b) wynika, że w uzasadnieniu decyzji organ winien odnieść się do ustaleń wynikających z treści raportu, a w szczególności wskazać w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nadto, w myśl art. 85 ust. 2 pkt 1 a) organ winien zawrzeć informację o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Powyższych wymogów decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia. Organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do treści raportu, nie ocenił tego dowodu, nadto nie zawarł danych które - w myśl przepisu art. 85 pkt 1 b ustawy winny stanowić element decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, że raport wraz z jego uzupełnieniem został przez stronę przedłożony do sprawy. W postępowaniu o ustalenie oddziaływania inwestycji na środowisko zasadnicze znaczenie ma dowód w postaci raportu oddziaływania na środowisko. O jego znaczeniu świadczą kazuistycznie uregulowane wymogi co do treści raportu, któremu to zagadnieniu nadano rangę ustawową (art. 52 ustawy). W ocenie Sądu nie można tracić z pola widzenia celu jakiemu służyć ma instytucja raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raporty o oddziaływaniu na środowisko sporządzane sadła określonego rodzaju inwestycji, których oddziaływanie w części przypadków można uznać za negatywne. Stąd też wymóg rzetelnego, spełniającego ustawowe wymogi sporządzenia raportu. Raport, jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu właściwego w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Organ administracyjny nie wyjaśnił w jaki sposób, poprzez zastosowanie jakich rozwiązań ujętych w decyzji, została wzięta pod uwagę zgłoszona w toku postępowania uwaga S.B.. Ogólne stwierdzenie, że uwaga została wzięta pod uwagę, nie spełnia ustawowego wymogu precyzyjnego odniesienia się do zgłoszonych uwag. Nadto należy zauważyć, że ustawa wprowadza możliwość brania udziału w postępowaniu szerszego kręgu podmiotów, który to krąg określa jako "społeczeństwo" (art. 29 - 38 ustawy). Podmioty te mogą uczestniczyć w postępowaniu - na zasadach określonych w ustawie - bez legitymowania się interesem prawnym, a zatem nie posiadając przymiotu strony danego postępowania administracyjnego. Uwagi wniesione w tymże trybie organ winien w uzasadnieniu decyzji omówić oraz wskazać sposób ich uwzględnienia. Ustawodawca przywiązuje do tegoż elementu decyzji istotne znaczenie, bowiem wymóg dotyczący tej części decyzji pojawia się w ustawie dwukrotnie - w art. 37 pkt 2 oraz art. art. 85 ust. 2 pkt 1 a). S.B. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej uznany był, przez organ prowadzący postępowanie,za stronę postępowania wszczętego na skutek wniosku S.K. z dnia [...] lutego 2009 r. Okoliczność ta nie zwalniała organu od zachowania wymogu wykazania sposobu uwzględnienia wniesionej przez skarżącego uwagi. Szczegółowe uregulowania zawarte w ustawie w zakresie treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia mają na celu wyeliminowanie dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Ustawodawca wprowadzając określone regulacje miał na uwadze nie tylko rozwój technologiczny i gospodarczy społeczeństwa, ale również konieczność ochrony środowiska, jako dobra ogólnego. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne są wyrazem troski o zachowanie środowiska naturalnego, wynikającej właśnie z faktu rozwoju gospodarczego i technologicznego społeczeństwa. Z karty informacyjnej i charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do wniosku, wynika, że inwestorami są P.K. i P.G.. W toku postępowania administracyjnego nie zapewniono udziału w sprawie P.G.. Jako inwestor przedsięwzięcia, stosownie do art. 28 k.p.a., P.G. posiadał interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Organ administracyjny do powyższej okoliczności nie ustosunkował się, co może wskazywać, iż nie podlegała ona jego ocenie. W postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zastosowanie mają przepisy k.p.a. Tym samym ustalając krąg podmiotów, którym przysługują prawa strony należy kierować się przepisem art. 28 k.p.a. Wszczynając postępowanie w sprawie organ winien ustalić strony tegoż postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ administracyjny nie analizował kwestii ustalenia stron postępowania, w całości opierając się w tym zakresie na dołączonych do wniosku wypisach z rejestru gruntu. Organ nie podjął analizy ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, a przez to nie rozważał zagadnienia kręgu stron postępowania. W sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia brak jest podstaw do zrównania praw strony z prawami podmiotu działającego jako "udział społeczeństwa". Należy zauważyć, że udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ogranicza się jedynie do pewnych elementów postępowania i polega na możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym -w tym z zasadniczym dowodem w sprawie - raportem o oddziaływaniu na środowisko, na zgłaszaniu uwag w toku postępowania oraz na ewentualnym udziale w rozprawie administracyjnej, jeżeli zostanie ona wyznaczona. Jednak jedynie strona postępowania może wnosić środki zaskarżenia od wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Tym samym w sprawach toczących się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, aktualny pozostaje obowiązek organu ustalenia stron postępowania. Powyższe uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Również decyzja organu odwoławczego jako utrzymująca w mocy decyzję wadliwą podlegała uchyleniu. W zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji organ nie sanował uchybień jakimi dotknięta była decyzja Wójta Gminy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji decyzji. Na podstawie art. 152 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.