II SA/Go 119/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi ze skargi "G" spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz "G" spółki z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. " G" Sp. z o.o. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa poprzez przeniesienie jednego z punktów gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w lokalu K do innego lokalu - Sklep [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. O grach hazardowych, której art, 129 ust. 1 stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 135 ust. 1 i 2 tej ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym wart. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. W wyniku zmiany zezwolenia nie może jednak nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Organ stwierdził, że ponieważ wniosek strony dotyczy kwestii, w której ustawodawca zakazał wydawania rozstrzygnięć, to tym samym postępowanie w tym zakresie nie może się toczyć. Ponadto organ stwierdził, że przywołany przez stronę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. nie może mieć zastosowania w sprawie, ponieważ Trybunał nie uznał w nim, że artykuł 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest niezgodny z prawem unijnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła organowi naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. O grach hazardowych, która została uchwalona z pominięcie procedury notyfikacji i jako taka jest bezprawna i nie obowiązuje. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść wydanego w sprawie postanowienia, bowiem TSUE nie stwierdził niezgodności przepisów ustawy O grach hazardowych z prawem Unii Europejskiej. Przedmiotem postępowania przed Trybunałem było rozstrzygnięcie, skierowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytań, czy przepisy ustawy o grach hazardowych (art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 2) stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - tzw. dyrektywa notyfikacyjna (DZ.U. UE.L.98.204.37, ze zm.).Wskazane w pytaniach prejudycjalnych przepisy dotyczyły odpowiednio: umarzania postępowań w sprawie wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy (art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych), zakazu zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach (art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych), zakazu przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 138 ust.1 ustawy o grah hazardowych). Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 398/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby celnej z dnia [...] lutego 2013r, W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy O grach hazardowych, organ administracji publicznej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych bez stosownego rozważenia, czy przepis ten - w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. - ma charakter przepisu technicznego. Ostateczną ocenę technicznego lub nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, w zakresie, w jakim mogą być one zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/ WE, Trybunał uzależnił od uprzedniego ustalenia, czy przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Odnosząc się do konieczności zastosowania wytycznych wskazanych w wyroku Trybunału organ stwierdził jedynie, że Trybunał nie dokonał jednoznacznej wykładni przesądzającej charakter przepisów ustawy o grach hazardowych, w związku z czym jego wyrok nie ma wpływu na treść wydanego w sprawie postanowienia. Tymczasem ocena, czy art. 135 ust. 2 jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy mógł być w danej sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stosownych rozważań organu w tym zakresie zabrakło. Dalej Sąd wskazał, że ustalenie przez organ istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy, powodującego ograniczenia w zakresie używania automatów, na wielkość czy zakres sprzedaży tych automatów będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej, a zachowaniem jej adresatów - urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. Sąd wskazał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wykładni pojęcia "przepisu technicznego", dokonanej w powołanym wyroku TSUE. Przy tym organ winien wziąć pod uwagę, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku strony z dnia [...] stycznia 2013 r. , decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił zamiany zezwolenia w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier. Decyzja wydana została na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DZ.U. z 2012 r. poz. 749), art. 2 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (DZ.U. Nr 168, poz. 1323), art. 8 i art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (DZ.U. Nr 201, poz. 1540) w zw. z art. 24 ust. 1 b, art. 30 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (DZ.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku ponownego rozpoznania wniosku ustalono, iż wskazana przez stronę nowa lokalizacja punktu gier, czyli Sklep [...], narusza normę art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, ponieważ w odległości 35 m od tego lokalu znajduje się Prywatny Punkt Opieki Nad Dziećmi [...]. Stosownie do treści art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych punkty gry na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Prywatny Punkt Opieki Nad Dziećmi [...] jest typową placówką oświatowo - wychowawczą, zajmującą się opieką dzienną nad dziećmi, prowadzoną zgodnie z wymogami ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad ziemi do lat 3 (DZ.U. Nr 45 poz. 235). W ocenie organu naruszenie powyższej normy skutkuje tym, że wniosek strony z dnia [...] stycznia 2013 r. nie może być rozpatrzony pozytywnie. W związku z powyższym, w ocenie organu, dokonanie oceny ewentualnie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, nie było konieczne. Na powyższą decyzję strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie fundamentalnych zasada prawa Unii Europejskiej oraz art. 2, art. 31 ust. 3w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, który wydany został z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taki nie obowiązuje oraz jest nieskuteczny wobec osób fizycznych i prawnych. W uzasadnieniu strona podniosła, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, że ustawa o grach hazardowych zakazuje zmiany zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gier. Ustawa ta uchwalona została z pominięciem procedury notyfikacji Komisji Europejskiej, chociaż zawiera przepisy techniczne. Przywołując orzecznictwo TSUE, strona wskazała, że jeżeli państwo członkowskie naruszyło obowiązek notyfikacji norm technicznych, każdy podmiot może przed organem (sądem) krajowym powołać się na tę okoliczność, zaś organ (sąd) krajowy powinien odmówić ich stosowania. W dalszej części odwołania strona przywołała argumentację, która - w jej ocenie - świadczy o technicznym charakterze przepisów ustawy o grach hazardowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości argumentację organu I instancji zawartą w zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji organu odwoławczego strona złożyła skargę domagając się jej uchylenia. Skarżąca przywołała te motywy i argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji był art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych i zakładach wzajemnych (DZ.U. z 2004 Nr 4 poz. 27). Przypomnieć należy, że stosownie do treści tego przepisu punkty gry na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. W wyniku przeprowadzonych w sprawie czynności ustalono, że Sklep [...], gdzie zgodnie z wnioskiem strony o zmianę lokalizacji, miałby być zlokalizowany punkt gier na automatach o niskich wygranych, jest położony w odległości 35 metrów od Prywatnego Punktu Opieki Nad Dziećmi [...], który jest placówką oświatowo - wychowawczą, zajmującą się opieką dzienną nad dziećmi. W tej sytuacji organ uznał, że wniosek strony o zmianę decyzji w zakresie lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, albowiem proponowana lokalizacja nie spełnia warunku z art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. grach hazardowych i zakładach wzajemnych. Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (DZ.U. Nr 201, poz. 1540) z dniem 1 stycznia 2010 r. uchyliła ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych i zakładach wzajemnych (DZ.U. z 2004 Nr 4 poz. 27), z wyjątkiem przepisów art. 14, art. 15 ust. 1 b, w zakresie dotyczącym kartonów do gry w bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust.1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23. Ostatnie z wymienionych przepisów utraciły moc obowiązującą z dniem 14 lipca 2011 r. na mocy art. 17 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. 2011 r. Nr 134, poz. 779). Z powyższego wynika, że w dacie orzekania przez organy administracyjne w danej sprawie, jak również w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w badanej sprawie, przepis art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych zakładach wzajemnych nie obowiązywał. Opierając rozstrzygnięcie na przepisie nieobowiązującym w dacie orzekania, organ nie wyjaśnił jakimi w tym względzie kierował się motywami. W myśl art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji łub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2013 r, sygn. akt II SA/Gd 47/13, LEX nr 1310534). Zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca powyższych wymogów nie spełniają, ponieważ stosując przy ich wydaniu wskazany przepis prawa, organ nie wyjaśnił powodów dla których w aktualnym stanie faktycznym zastosował przepis nieobowiązujący. Przypomnieć trzeba, że akt prawny jakim jest decyzja administracyjna kierowany jest przede wszystkim do strony, która nierzadko nie ma przygotowania prawnego. Dlatego tak istotne jest, aby z treści rozstrzygnięcia strona mogła dowiedzieć się o wszystkich istotnych prawnych i faktycznych okolicznościach sprawy, a do takich należy zaliczyć w pierwszym rzędzie podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dodać w tym miejscu należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest rzeczą sądu rozpatrującego daną sprawę domyślanie się, bądź poszukiwanie właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nawet jeżeli taka istnieje. Orzeczenie sądu nie stanowi uzupełnienia aktu administracyjnego, lecz jest wynikiem przeprowadzonej przez sąd kontroli jego legalności (w sytuacji wydania orzeczenia merytorycznego). W rubrum decyzji organ powołał się na przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w myśl którego w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 389/13 WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał na konieczność zbadania przez organ administracyjny przepisu art. 135 ust. 2 w.w. ustawy, pod kątem jego technicznego charakteru, w kontekście treści wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że stosując przepis art. 30 ustawy o grach hazardowych i zakładach wzajemnych organ uznał, że ze względu na jego treść wnioskowana zmiana lokalizacji nie jest możliwa, podobnie - obecnie obowiązujące przepisy, w ocenie organu - na zmianę nie zezwalają. W tej sytuacji badanie przepisu art. 135 ust. 2 w.w. ustawy, pod kątem jego technicznego charakteru, zdaniem organu, nie było konieczne. Ustosunkowując się do powyższej argumentacji organu, należy zwrócić uwagę na przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. A zatem powołując jako podstawę prawną orzekania wskazany przepis ustawy o grach hazardowych organ winien wypełnić wskazania Sądu zawarte w wyroku sygn. akt li SA/Go 389/13 co do dalszego postępowania w sprawie. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu. Orzeczenie w rym względzie znalazło oparcie w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.