II SA/Go 1192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 marca 2017 r. nr XXXIII/271/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności dla Gminy na rok 2017" I. stwierdza nieważność § 10 ust.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności § 11 zaskarżonej uchwały, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska w dniu 23 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/271/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności dla Gminy na rok 2017". Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 30 marca 2017 r., poz. 733. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części dotyczącej § 3 pkt 4 i 5, § 5, § 7 pkt 2 i 3, § 10 ust. 2 i 3 oraz § 11. Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucił sprzeczność z prawem, tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, a nadto: a) naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt - poprzez niewskazanie w § 3 pkt 5 podmiotu prowadzącego schronisko dla bezdomnych zwierząt realizujące zadania ustawowe na obszarze Gminy, a także jego adresu; b) naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt - poprzez niewskazanie w § 3 pkt 4 oraz § 5 i 7 pkt 2 i 3 uchwały listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania; c) naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt - poprzez niewskazanie w § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych psów z terenu Gminy i skierowanie tej kwestii wbrew przepisom ustawy do późniejszych uzgodnień cywilnoprawnych; d) przekroczenie w § 11 uchwały delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do zarzutów Prokuratora oraz wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rada wskazała, iż uchwałą podjętą w dniu 21 grudnia 2017r. uchyliła zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu 7 marca 2018r. Prokurator cofnął skargę co do żądania stwierdzenia nieważności § 11 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności dla Gminy na rok 2017", która została podjęta na podstawie na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako u.o.z.). Zgodnie z przepisem art. 11a u.o.z. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ( ust. 2 ). Na wstępie podkreślić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zamieszczenie w programie zapobiegania bezdomności zwierząt, będącym aktem prawa miejscowego, postanowień indywidualno - konkretnych ma podstawę w art. 11a ust. 2 u.o.z. Brak takich postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwalenie przez radę gminy obligatoryjnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami zawierającego ustawowo określone elementy, w żaden sposób nie narusza kompetencji organu wykonawczego (por. wyrok NSA z 13 marca 2013r., sygn. II OSK 37/13, opubl. CBOSA). Zgodnie z art. 11a u.o.z. program jest uchwalany corocznie, co oznacza, że powinien on mieć skonkretyzowaną treść, dostosowaną do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, nie zaś składać się z ogólnych norm, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. To już z programu powinno wynikać, w jaki dokładnie sposób gmina ma zamiar realizować nałożone na nią ustawą obowiązki. Skoro więc w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. wskazano, że program powinien obejmować odławianie bezdomnych zwierząt, nie jest wystarczające wskazanie, że odławianie bezdomnych psów z terenu Gminy realizują podmiot prowadzący schronisko lub przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, z którym Gmina zawrze stosowną umowę. Już bowiem z samego programu powinno wynikać, który konkretnie podmiot odławia bezdomne zwierzęta. Zauważyć należy, że uchwalany przez gminy program na podstawie art. 11a u.o.z. ma stanowić źródło informacji dla mieszkańców gminy, organizacji zajmujących się ochroną zwierząt na temat między innymi tego w jaki sposób, a więc za czyim pośrednictwem gmina realizuje ciążący na niej z mocy ustawy obowiązek opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, polegający na ich odławianiu. Dlatego też, chociaż z literalnego brzmienia art. 11a ust. 2 ustawy nie wynika, że uchwalany na podstawie art. 11a ustawy program powinien wskazywać konkretne podmioty odławiające bezdomne zwierzęta, to taki wymóg wynika z wykładni celowościowej art. 11a ustawy. Program bowiem powinien konkretnie wskazywać, w jaki sposób gmina zamierza w ciągu najbliższego roku realizować nałożone na nią ustawą zadania. Mając na uwadze powyższe za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący niewypełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., poprzez niewskazanie w § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych psów z terenu Gminy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 3 pkt 5 podmiotu prowadzącego schronisko dla bezdomnych zwierząt realizujące zadania ustawowe na obszarze Gminy, a także jego adresu. Kwestia ta nie ma znaczenia dla spełniania przez Program roli informacyjnej. Skoro zatem w § 3 pkt 5 Programu wskazano, że ilekroć w Programie jest mowa o schronisku – należy przez to rozumieć schronisko znajdujące się w [...], to przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie został naruszony. Należy mieć na względzie, że [...] są niewielką osadą, więc samo podanie nazwy miejscowości jest wystarczające dla określenia położenia schroniska. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa poprzez niewskazanie w § 3 pkt 4 oraz § 5 i 7 pkt 2 i 3 uchwały listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania. Po pierwsze nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem społeczni opiekunowie w dokarmiają koty różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, co oczywiste, nie są niezmienne. Po drugie Prokurator nie zakwestionował w istocie, że zaskarżona przez niego uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, brak jest natomiast w jego ocenie kompletnych regulacji zagadnień w tym zakresie. Taka ocena, zdaniem Sądu, wkracza jednak w obszar celowości skorzystania z delegacji ustawowej, nie ogranicza się zaś do kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Skoro w uchwalonym Programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd organu nadzoru o konieczności zawarcia w tym Programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy (np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt) nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną, należało w zakresie powyższych dwóch zarzutów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić – punkt III sentencji. W pozostałym zakresie (co do żądania stwierdzenia nieważności § 11 zaskarżonej uchwały), wobec cofnięcia skargi w tej części, Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). W ocenie sądu cofnięcie było dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 60 zd. 2 p.p.s.a. bowiem nie zmierzało do obejścia prawa ani też utrzymania w mocy przepisów dotkniętych wadą nieważności.