II SA/Go 1193/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 7d pkt 1 i art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1257) dalej zwana ustawą, po rozpatrzeniu stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych BIURO R.P., zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2017r., w którym wykonawca prac ustosunkował się do wyników weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych opracowanych w ramach zgłoszenia pracy o identyfikatorze [...], a zawartych w Protokole weryfikacji z dnia [...] lipca 2017r., Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę BIURO R.P. w ramach wskazanego zgłoszenia pracy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 3 czerwca 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło Zgłoszenie pracy geodezyjnej, obejmującej rodzaj pracy określonej jako pomiary sytuacyjne i przetwarzanie rezultatów tych pomiarów, a której celem było: aktualizacja ewidencji gruntów i budynków (EGiB); rozgraniczenie nieruchomości; wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych. Wynik zgłoszonych prac geodezyjnych: wyznaczenie/wznowienie znaków granicznych; ustalenie granic nieruchomości, rozgraniczenie nieruchomości dla obiektu opisanego jak obr. [...]. Powyższe Zgłoszenie zostało zarejestrowane w bazie danych prowadzonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i został mu nadany identyfikator nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania organ czterokrotnie przeprowadzał weryfikacje przedkładanych przez R.P. dokumentów, z których sporządzane były protokoły weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. protokoły: z dnia [...] marca 2017 r., z dnia [...] maja 2017 r., z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2017 r. Wyniki weryfikacji dokumentów były negatywne, do protokołów skarżący wniósł uwagi na piśmie. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na protokół weryfikacji zbiorów (...) z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący ustosunkował się do stwierdzonych w protokole nieprawidłowości oraz stwierdził, że w wypadku uznania przez organ że złożone przez niego wyjaśnienia i uzupełnienia nie są wystarczające, wnosi o wydanie decyzji o odmowie przyjęcia operatu do zasobu. Pismo to organ uznał za wniosek o wszczęcie postępowania w celu wydania decyzji w rozumieniu art. 12 b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opierając się na negatywnych wynikach weryfikacji przedłożonych przez skarżącego dokumentów, organ podjął wskazaną na wstępie decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę w ramach wskazanego zgłoszenia pracy. Organ uznał, że stwierdzone w protokole braki dokumentacji były zasadne. Wykonawca w złożonym operacie nie dołączył treści skierowanych do stron Zawiadomień o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, co stanowi naruszenie § 71 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (DZ.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572), zwane dalej rozporządzeniem o standardach. W operacie brak jest szkicu polowego, mimo wskazania w sprawozdaniu technicznym, że pomiar został wykonany, przez co naruszono przepis § 71 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o standardach. Dalej organ potwierdził słuszność zarzutu zawartego w protokole weryfikacji (...) co do braku w protokole szkicu granicznego zawierającego informacje wymagane dla tej części protokołu ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych, nadto ze protokół w nagłówku odnosi się do działek z [...], podczas gdy znajdujące się w części działki z innych obrębów bez oznaczeń, czym naruszono przepis § 39 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ.U. z 2016 r. poz. 1034), zwane dalej rozporządzeniem EGiB. Starosta wskazał, że zarzut powyższy rozumie jako nieprawidłowość polegającą na tym, że w Protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych szkice graniczne nie zawierają wszystkich informacji wymaganych we wskazanym przepisie. Organ potwierdził również, że błędnie wskazano w Protokóle –"protokół odnosi się do działek z [...], podczas gdy znajdujące się w części działki z innych obrębów bez oznaczeń". Od powyższej decyzji Starosty R.P. złożył odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący podniósł, że pod pozorem utrzymania wątpliwych zarzutów wobec operatu organ I instancji nie wykonuje zadań powierzonych mu przez obowiązujące przepisy prawa, a mianowicie nie dokonuje rejestracji stanów prawnych i faktycznych nieruchomości (kataster) oraz nie aktualizuje państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarzucił, że pracownik Starostwa, który przeprowadził jedną z weryfikacji dokumentów nie był w tym czasie pracownikiem organu, w związku z czym nie mógł być upoważniony przez Starostę do weryfikacji zbiorów. W dalszej części odwołania skarżący odniósł się do zarzutów zawartych w decyzji I instancji kierowanych pod adresem przedłożonych przez niego dokumentów twierdząc, że nie mogą być one podstawą do odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I inst. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów prawnych mających w sprawie zastosowanie tj. art. 12a ust. 1, art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne § 36, § 37 ust. 1, § 38 ust. 1, § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), § 1, § 2 ust.7, § 29 ust. 4, § 71 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572), a także art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał następnie, że w ramach rozpatrywania odwołania, jako organ II inst. orzekający w sprawie merytorycznie, podjął badanie całości dokumentacji objętej odmową przyjęcia dokumentacji do zasobu. Następnie organ przedstawił wyniki przeprowadzonej weryfikacji. Organ stwierdził, że: 1) pierwszym dostrzeżonym naruszeniem przepisów obowiązujących w geodezji i kartografii dotyczącym wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów w odniesieniu do przekazanych zbiorów danych jest naruszenie § 71 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów w związku z Załącznikiem Nr 4a do rozporządzenia egib, gdyż przekazany przez wykonawcę plik wygenerowany z roboczej bazy danych nie został zapisany w formacie GML, a tym bardziej w formacie zgodnym ze schematami GML określonymi dla bazy EGiB, a co więcej przekazując plik tekstowy, co było dopuszczalne do dnia 24 listopada 2013 r., wykonawca nie przekazał wraz z nim wymaganej w § 83 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów mapy przeglądowej obrazującej odpowiednie obiekty i punkty. Badając powyższy plik tekstowy organ zauważył, że punktom granicznym położonym wewnątrz obrębu wykonawca wskazał niepełne ich identyfikatory (np. [...], zamiast [...]) w stosunku do wymagań określonych w pkt 38 Załącznika nr 1 do rozporządzenia egib. Wobec powyższego organ stwierdził, że przekazany plik, wygenerowany z roboczej bazy danych, został opracowany z naruszeniem wskazanego powyżej § 71 ust. 8 pkt 1 w związku z § 71 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów, oraz w zw. z pkt 38 Załącznika nr 1 do rozporządzenia egib, gdyż z § 71 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów wynika, że wykazane w tych plikach obiekty zachowują identyfikatory infrastruktury informacji przestrzennej, o których mowa m.in. we wskazanym przepisie rozporządzenia egib. 2) W zakresie wykazania w operacie technicznym dokumentów pn. dowody doręczeń zawiadomień i kopie doręczeń wezwań, organ odwoławczy, po zbadaniu faktycznej zawartości operatu stwierdził, że na stronach wskazanych przez wykonawcę w ww. spisie dokumentów znajdują się wyłącznie pocztowe potwierdzenia doręczeń przesyłek poleconych, a brak w operacie egzemplarzy zawiadomień czy też wezwań, które mogłyby być doręczone za takim pocztowym potwierdzeniem. Organ wyjaśnił, że w zakresie pracy geodezyjnej, której celem jest wyłącznie ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, nie stosuje się wezwań stron, a jedynie zawiadomienia, co wynika ze wskazanego powyżej § 38 rozporządzenia egib. W sytuacji, gdy brak w operacie choćby kopii tych egzemplarzy zawiadomień i wezwań (o ile w ogóle występowały wezwania), które z pewnością pozostawił sobie wykonawca, organ nie może potwierdzić, że wskazane w ww. spisie dokumenty znajdują się w operacie technicznym, co prowadzi do wniosku, że wykonawca naruszył § 71 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów - w odniesieniu do wymogu zawarcia w operacie dowodów doręczenia zawiadomień, gdyż oprócz dowodu doręczenia przesyłki nie załączył do operatu również sporządzonego w trakcie wykonywania pracy geodezyjnej i przechowywanego w aktach sprawy egzemplarza zawiadomienia, o takiej treści, która została skierowana w przesyłce pocztowej do poszczególnych stron planowanych czynności terenowych. 3) Organ II instancji zwrócił uwagę, że mimo ścisłego wyszczególnienia w § 71 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów jakiego typu materiały wchodzą w skład operatu technicznego, to należy odczytywać tę część przepisu łącznie z zapisem § 71 ust. 1, który stanowi, że "Całość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje się do PZGiK", dlatego wykonawca miał obowiązek w ramach zawarcia w operacie dowodów doręczenia zawiadomień przekazać również integralnie związanie z tym określeniem egzemplarze zawiadomień sporządzone w ramach i dla potrzeb konkretnych czynności geodezyjnych w terenie. Dołączając do operatu tylko pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki wykonawca nie wyczerpuje wymogu ww. § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów oraz nie dokumentuje co w rzeczywistości zawierała ta przesyłka (jakiej treści zawiadomienie przesłano stronom). 4) Następnie organ dokonał sprawdzenia, czy w sposób prawidłowy, w myśl § 39 ust. 5 rozporządzenia egib, został wypełniony formularz protokołu oraz czy - zgodnie z § 39 ust. 6 - jego integralną częścią jest odpowiedniej treści szkic graniczny. W powyższym zakresie ustalono, że we wskazanej powyżej dodatkowej kolumnie formularza protokołu, w każdej od 1 do 8 pozycji Lp. protokołu, znajdują się rysunki opisane odpowiednio jako "Szkic l.1 "Szkic 1.2" itd., których zakres treści wskazuje, że mogły być uznane przez wykonawcę za szkice graniczne w rozumieniu rozporządzenia egib. Po analizie zawartości ww. szkiców w stosunku do wymagań określonych w § 39 ust. 6 rozporządzenia egib organ stwierdził, że: a) brak na nich adresu położenia działek, których granice są ustalane, b) brak na nich usytuowania punktów granicznych w stosunku do jakichkolwiek szczegółów terenowych innych niż znaki graniczne, a położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, a tym samym brak przedstawienia tego usytuowania w sposób graficzny i doprecyzowany opisem lub danymi określającymi odległości tych punktów do takich szczegółów terenowych; c) brak na szkicach podpisów osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotacji wykonawcy o odmowie złożenia podpisu, d) brak podpisu osoby, która sporządziła każdy z ww. szkiców granicznych. Z konstrukcji zapisu § 39 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia egib, w którym wskazując na rodzaj szczegółów terenowych, względem których należy wykazać na szkicu usytuowanie położenia ustalonych punktów granicznych, a nie wskazano w nim znaków granicznych lecz inne istniejące niezależnie od granic działek szczegóły, wynika jednoznacznie, że wykazanie na ww. szkicach wyłącznie miar między sąsiednimi znakami granicznymi ustalonych granic, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku, nie spełnia wymogów tego przepisu. Z uwagi na stwierdzone powyżej odstępstwa w zakresie zastosowanego formularza protokołu od prawnie obowiązującego wzoru formularza protokołu, organ stwierdził, że przedmiotowy protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych został opracowany z naruszeniem § 39 ust. 5 w związku z Załącznikiem nr 3 do rozporządzenia egib, a zważywszy na braki w zakresie zawartości szkiców granicznych należy stwierdzić, że naruszony został także § 39 ust. 6 rozporządzenia egib. Organ podkreślił, że zasadniczym negatywnym skutkiem wykrytych odstępstw w formularzu protokołu jest nieczytelność nazw kolumn, która powoduje, że protokół ten jako włączony w skład operatu technicznego nie może spełniać swej roli jako dowód w postępowaniu aktualizacyjnym w zakresie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, a tym samym nie może być przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego. Z kolei głównym mankamentem szkiców granicznych jest brak przedstawienia na nich usytuowania punktów granicznych, i odpowiednio w przypadku ich utrwalenia znaków granicznych, w odniesieniu do istniejących szczegółów terenowych, gdyż to właśnie dopiero takie usytuowanie stanowi dla osób biorących udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic o istocie dokonanych ustaleń, gdyż takie usytuowanie pozwala na względnie łatwe (często bez udziału geodety) określenie w terenie miejsca przebiegu ustalonej granicy działek. Natomiast brak na szkicach granicznych podpisów osób biorący udział w ustaleniu przebiegu granic jeszcze bardziej obniża ich wiarygodność i dyskwalifikuje tę część protokołu, która zawiera ww. "Szkice" i została umieszczona w kolumnie bez nazwy, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazał, że ich podpisy mają być złożone zarówno w kolumnie nr 9 (przewidzianej na oświadczenie dot. zgodnego wskazania granicy), jak i na szkicu granicznym. W wyniku badania materiałów pn. pełnomocnictwo i upoważnienie organ ustalił, że dotyczą one osób, które wskazano w kolumnie 5 ww. protokołu jako "biorące udział w czynnościach ustalenia przebiegu granicy - właściciele lub osoby reprezentujące właściciela/władającego". W zakresie działek nr [...] jako właściciela/władającego tymi działkami podano "GMINA [...] Oddz.", a w kolumnie nr 5 została wskazana i w kolumnie nr 9 złożyła czytelny podpis I.M., przy czym brak przy jej nazwisku wskazania z czyjego pełnomocnictwa uczestniczy w czynnościach ustalenia przebiegu granic mimo, że wskazanie tej okoliczności wymagane jest wg przykładowego sposobu wypełnienia formularza protokołu, wskazanego w Załączniku Nr 3 do rozporządzenia egib. Zgodnie z danymi opisowymi ewidencji gruntów i budynków właścicielem tych działek jest GMINA, a więc ten właściciel powinien być reprezentowany przez Wójta Gminy lub osobę której Wójt udzielił pełnomocnictwa. Tymczasem z załączonego do operatu "Upoważnienia nr [...]" wynika, że zostało ono udzielone w dniu [...] listopada 2016r. przez Dyrektora Oddziału działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – I.M. (Kierownikowi Służby Liniowej w Rejonie), "do występowania przed jednostkami wykonawstwa geodezyjnego w sprawach dotyczących przyjęcia i okazania granic nieruchomości", co zdaniem organu prowadzi do wniosku, że wykonawca bezpodstawnie dopuścił I.M. do formalnego udziału w czynnościach jako reprezentującą władającego, czyli Generalnego Dyrektora DKiA. Na podstawie treści wypełnionych w ww. protokole kolumn, w tym adnotacji wykonawcy, że Gmina jako ujawniony w księdze wieczystej właściciel działek nr [...] – nie stawił się, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie zgodnego oświadczenia stron - w myśl ww. § 39 ust. 1 rozporządzenia egib - nie doszło. W takiej sytuacji organ stwierdził, że wykonawca błędnie wpisał w kolumnie nr 7 - przewidzianej na podanie Sposobu ustalenia przebiegu granic, dla pozycji od 1 do 7 - cyfrę 1 czyli wg ww. przypisów - "na podstawie zgodnych wskazań właścicieli". Gdyby nawet uznać sugerowane przez wykonawcę ustawowe prawo własności Skarbu Państwa, w zakresie którego prawa właścicielskie do działek [...] wykonuje Generalny Dyrektor DKiA, to z powodu bezprawnego dopuszczenia przez wykonawcę do udziału i złożenia podpisu w protokole przez I.M., przeprowadzone czynności ustalenia przebiegu granic działek należy uznać za nieważne, a przynajmniej za dokonane bez zgodnego wskazania właścicieli. W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że z uwagi na niewłaściwe pełnomocnictwo protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych został opracowany przez wykonawcę z naruszeniem § 39 ust. 1, z naruszeniem § 39 ust. 4 w związku z ust. 1 oraz z naruszeniem § 39 ust. 5 w związku z Załącznikiem nr 3 do rozporządzenia egib oraz w związku z art. 38 i art. 98 Kc. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że do kolejnych objętych badaniem w ramach postępowania materiałów sporządzonych i przekazanych przez wykonawcę przyjęto dziennik pomiarowy - raport z pomiaru GNSS techniką RTN oraz (mimo stwierdzenia ich braku) szkice polowe. Po dokonaniu analizy zawartości treści obu ww. rodzajów materiałów względem poprawności ich sporządzenia w odniesieniu do wymagań wskazanych w § 71 ust. 5 oraz § 71 ust. 6, a także w odniesieniu do szkiców polowych w zakresie wymogów § 29 ust. 5 rozporządzenia w sprawie standardów stwierdzono, że: . a) brak na poszczególnych "Szkicach" rysunku i oznaczenia szczegółów terenowych objętych pomiarem, co wynika z faktu, że na "Szkicach" nie występują oznaczenia mierzonych punktów, które wykazano w dzienniku pomiaru (wymogi § 71 ust. 5 pkt 1), gdyż nie można w uprawniony sposób stwierdzić, że punkty oznaczone w dzienniku pomiarowym numerami np. [...], to te same punkty, które na "Szkicach" mają oznaczenie [...], gdyż w zakresie takich oznaczeń brak odpowiedniej adnotacji w dzienniku i na "Szkicach", b) brak na poszczególnych Szkicach" informacji określających: adres obiektu objętego pomiarem; datę wykonania pomiaru, a także nie podano wykonawcy ani osoby, która wykonała pomiar (wymogi § 71 ust. 5 pkt 3 lit. a, b i c), c) brak na poszczególnych "Szkicach" powiązania ze szkicami sąsiednimi (wymóg § 71 ust. 5 pkt 3 lit. d), co uwidacznia się tym, że: - Szkic 1.1 łączy się bezpośrednio ze Szkicem 1.2 poprzez fragment odcinka granicy działek oraz symbol i oznaczenie punktu nr "[...]", - Szkic 1.2 łączy się bezpośrednio ze Szkicem 1.3 poprzez fragment odcinka granicy działek oraz symbol i oznaczenie punktu nr "[...]", - Szkic 1.5 łączy się bezpośrednio ze Szkicem 1.8 poprzez fragment odcinka granicy działek oraz symbol i oznaczenie punktu nr "[...]", d) brak na poszczególnych "Szkicach" podpisu osoby, która wykonała szkic połowy (wymóg § 71 ust. 5 pkt 4), e) na wszystkich "Szkicach" symbole graficzne linii granicznych oraz znaków granicznych są niezgodne z Załącznikiem Nr 7 rozporządzenie o BDOT i mapie zasadniczej w zakresie obiektów [...] (działka ewidencyjna) oraz [...] lub [...], gdyż część linii granicznych jest wyraźnie pogrubiona, a znaki graniczne zamiast odpowiedniej wielkości kółeczkiem oznaczono kwadracikami, przy czym ani w zakresie tak oznaczonych granic ani znaków granicznych nie zawarto na Szkicach opisu, który by wskazywał w jaki sposób takie oznaczenia nawiązują do wymaganych wskazanymi przepisami symboli graficznych, f) brak w dzienniku pomiarowym adresu obiektu objętego pomiarem (wymóg § 71 ust. 6 pkt 3 lit a). Z uwagi na wykazane powyżej nieprawidłowości organ stwierdził, że jeżeliby nawet uznać za szkice polowe "Szkice" zawarte w protokole, to takie "szkice polowe" nie spełniają wymogów określonych w § 29 ust. 4 w zw. z Załącznikiem nr 7 do rozporządzenia o BDOT i mapie zasadniczej oraz § 71 ust. 5 pkt 1, pkt 3 lit, a, b c i d oraz pkt 4, a dziennik pomiarowy nie spełnia wymogu § 71 ust. 6 pkt 3 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów. Następnymi materiałami objętymi badaniem przeprowadzonym przez organ II instancji było porównanie współrzędnych i wykaz współrzędnych. Przyjmując, że zamieszczony na stronie 12 operatu wydruk pn. "WYKAZ NOWYCH WSPÓŁRZĘDNYCH I ATRYBUTÓW PUNKTÓW GRANICZNYCH" pełni rolę wykazu współrzędnych punktów granicznych włączonych do roboczej bazy danych - wymaganego w w.w. § 65 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów, organ zauważył, że mimo iż pomiarem (dziennik pomiarowy z pomiaru w dniu "13-07-2016") objęto m.in. punkty nr [...], a ponadto wykazano ich współrzędne z pomiaru na wydruku (strona 12) pn. PORÓWNANIE WSPÓŁRZĘDNYCH, wskazując odpowiadające im numery z "Z ZASOBU [...]" wykonawca ich nie zamieścił w ww. wykazie współrzędnych punktów granicznych włączonych do roboczej bazy danych mimo, że wykorzystano te punkty w obliczeniach powierzchni działek oraz ujęto je w ww. pliku .txt przesłanym do Starostwa tzw. Komunikatorem. Ustalono również, że w zakresie punktu nr [...] do obliczeń oraz pliku txt wykonawca przyjął dotychczasowe współrzędne pozyskane z zasobu. W celu dokonania oceny, czy ww. plik txt zawierający wykaz współrzędnych punktów granicznych włączonych do roboczej bazy danych - został opracowany poprawnie w stosunku do wymogów w.w. § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów, zbadano zapisy zawarte w Sprawozdaniu technicznym, lecz te w ogóle nie wskazują na rezultaty porównania współrzędnych, a informacja o dokładności współrzędnych pozyskanych z zasobu jest lakoniczna, gdyż nawet nie wskazuje, których punktów granicznych współrzędne nie spełniają obowiązujących kryteriów dokładnościowych, ani też którym punktom w ramach nowego pomiaru wyznaczono współrzędne z większą dokładnością niż ujawnione w bazie EGiB, czyli w zasobie geodezyjnym. W powyższej sytuacji - w ramach niniejszego postępowania - dodatkowo organ zbadał materiały zasobu, z których wynika z jaką dokładnością określono dla ww. punktów współrzędne wykazywane dotychczas w bazie EGiB, po czym stwierdzono, że punkt oznaczony w bazie EGiB jako [...] - został wyznaczony w nieobowiązującym układzie współrzędnych "[...]", metodą ortogonalną z punktów dawnych osnów pomiarowych (operat Nadleśnictwa, szkic nr [...]), a więc o dokładności na poziomie 0,10 m - 0,30 m lub niższej (powyżej 0,30 m) względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej pierwszej klasy. Powyższe ustalenia organ uznał za wystarczające do stwierdzenia, że przekazany przez wykonawcę w załączeniu do operatu plik .txt, mający pełnić rolę pliku wygenerowanego z roboczej bazy danych, został opracowany z naruszeniem ww. § 65 pkt 2 w zw. z § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów, gdyż wykonawca w zakresie jednego z nich winien był wykazać nowe wartości współrzędnych, gdyż wynikają z pomiaru o wyższej dokładności niż posiadają współrzędne wykazane w PZGiK (zasobie). W efekcie również do obliczeń powierzchni działek wykonawca przyjął niezaktualizowane wartości współrzędnych ww. punktu, co skutkuje niewłaściwym określeniem wartości pola powierzchni działki nr [...]. Kolejnymi z dokumentów objętymi badaniem przez organ odwoławczy, a opracowanymi przez wykonawcę i załączonymi do operatu, były wykazy zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] marca 2017 r., sporządzone z tytułu zmiany powierzchni działek nr [...]. Organ wyjaśnił, że pojęcie wykazu zmian danych ewidencyjnych zostało określone w § 46 ust. 3 rozporządzenia egib, czyli w rozdziale 3 pn. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, czyli w rozdziale przeznaczonym na uregulowanie zasad aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. O tym, że powyższe wykazy zmian danych ewidencyjnych nie mogą być przyjęte do zasobu świadczy fakt, że przy ich opracowaniu wykonawca wykorzystał współrzędne punktów granicznych pozyskanych w wyniku pomiaru terenowego, który nie został poprzedzony ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych, a ponadto ustalenie to w rzeczywistości nie nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron w myśl ww. § 39 ust. 1 rozporządzenia egib, a więc nie można w takim przypadku dokonywać aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic działek, a tym bardziej w zakresie ich powierzchni. Dodatkowym, choć wobec powyższego mniej istotnym argumentem za uznaniem, że przedmiotowe wykazy zmian nie mogą być przyjęte do zasobu wynika z faktu, że wykonawca do obliczenia wskazanej w nich nowej powierzchni działki nr [...] wykorzystał m.in. jeden punkt graniczny o nieprawidłowych współrzędnych, gdyż nie pochodzących z pomiaru o wyższej dokładności. Ostatnim dokumentem, sporządzonym przez wykonawcę i włączonym w skład przedmiotowego operatu technicznego, objętym badaniem przez organ II Instancji było sprawozdanie techniczne z dnia [...] kwietnia 2017r., sporządzone przez geodetę uprawnionego R.P., który został wskazany na zgłoszeniu przedmiotowej pracy jako osoba pełniąca w niej samodzielne wykonywanie czynności składających się na zgłaszane prace geodezyjne lub pełniąca funkcję kierownika tych prac. Badając powyższe sprawozdanie pod kątem spełnienia uwarunkowań prawnych zawartych w przedstawionym powyżej § 71 ust. 7 rozporządzenia w sprawie standardów organ wykrył wiele nieprawidłowości, do których jako najistotniejszych zaliczył następujące: a) wskazane w sprawozdaniu określenie "celu, zakresu rzeczowego i terytorialnego pracy" poprzez podanie: "ustalenie granic działek ewidencyjnych w obrębie [...] KW [...] oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka [...] (brak KW)", nie wypełnia obowiązku zawarcia w sprawozdaniu określenia "celu oraz zakresu rzeczowego i terytorialnego wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych" - wymaganego w § 71 ust. 7 pkt 1, gdyż jak wynika z treści zawartego w operacie protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, stanowiącego główny z rezultatów wykonanych prac - praca obejmowała ustalenie ośmiu wybranych fragmentów granic między działkami: [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...] obr. [...] oraz między [...] obr. [...]. Wskazanie przez wykonawcę tylko dwóch działek jako objętych wykonanymi pracami z istoty powyższego celu pracy jest nieprawidłowe. b) w zakresie zawarcia w sprawozdaniu opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, wymaganego w § 71 ust, 7 pkt 6, wykonawca nie zawarł: - opisu przebiegu ani rezultatów wykonanego wywiadu terenowego, w tym w odniesieniu do identyfikacji w terenie punktów osnowy geodezyjnej oraz znaków granicznych, a także w zakresie porównania treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym, które to czynności w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów wykonawca był obowiązany zrealizować, a w zakresie wywiadu wykonawca wskazał jedynie, że go wykonano, a wyniki wywiadu zawarto na kopiach map zakupionych z zasobu PZGiK, których nie ma obowiązku załączać do operatu, - opisu przebiegu ani rezultatów przeprowadzonych w terenie czynności protokólarnego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, a przy tym nawet nie wskazał, że takie czynności wykonał, a jedynie wspominał, że "Wykonano pomiar kontrolny odszukanych, ustalonych i wyznaczonych punktów granicznych", - rezultatu przetwarzania wyników pomiarów sytuacyjnych, w tym powodów oraz zakresu punktów granicznych, których współrzędne w wyniku pomiaru zmienił w roboczej bazie danych, c) w zakresie zawarcia w sprawozdaniu opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, wymaganego w § 71 ust, 7 pkt 6, wykonawca wskazał, że "Klasoużytki w działkach wyrównano do powierzchni ewidencyjnych" mimo, że działki nr [...] - wskazane jako jedyne działki objęte pracami - składają się tylko z jednego użytku, co dowodzi, że powyższa informacja nie dotyczy wykonania przedmiotowej pracy geodezyjnej i tym samym nie może występować w sprawozdaniu technicznym. Zakres wskazanych powyżej nieprawidłowości uprawnia do stwierdzenia, że sprawozdanie techniczne z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostało sporządzone z naruszeniem § 71 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów. Zakres wskazanych naruszeń przepisów prawa, wykrytych przez organ w ramach postępowania odwoławczego, potwierdza ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a ponadto dowodzi, że ich zakres jest znacznie większy i dotyczy praktycznie wszystkich wyników pracy geodezyjnej w zakresie przekazanych przez wykonawcę. Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, WINGiK odrzucił zarzut, że Starosta swą decyzją utrzymuje wątpliwe zarzuty w stosunku do wyników pracy geodezyjnej skarżącego, aby nie dokonać aktualizacji katastru oraz państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego przeprowadzenia pierwszej weryfikacji przez osobę, która nie była w tym czasie pracownikiem Starostwa, ponieważ stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego może jedynie rozpatrzyć odwołanie od decyzji organu I instancji, a ta - jak wynika z treści uzasadnienia decyzji oraz z opisu przebiegu postępowania technicznego - nie sprowadzała się do utrzymania zarzutów zawartych w protokole spisanym przez ww. osobę. Również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę nie może być rozpatrywany, gdyż zażalenia w tym zakresie rozpatruje się w innym trybie (art. 37 Kpa) niż odwołania, a mianowicie poprzez wydanie postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wniósł R.P., żądając uchylenia decyzji WiNGIK i potwierdzenia, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 142 k.p.a., 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego nie ustalił stanu faktycznego, czyli nie zbadał, że istniały uzgodnienia pozwalające na przekazywanie plików przez komunikator w formie plików ASCII 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz nie przeprowadzenie właściwej oraz swobodnej oceny całego materiału dowodowego sprawy na etapie rozpoznania odwołania, a w to miejsce przyjęcie dowolności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co jest istotne dla treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz treści uzasadnienia decyzji. Zarzucił też organom I i II instancji naruszenie przepisów art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nękanie go i stosowanie podwójnych standardów weryfikacji; innych wobec niego i innych wobec innych przedsiębiorców, zamiast wspierania rozwoju przedsiębiorczości, tworzenia korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej. Zarzucił też organowi I i II instancji szykanowanie, poprzez przekroczenie uprawnień organu w odniesieniu do zakresu weryfikacji jego pracy geodezyjnej, co uwidacznia się w próbach regulowania protokołami weryfikacji czy decyzjami, także tych aspektów prac geodezyjnych, które są nieuregulowane przez ustawodawcę w przepisach dotyczących geodezji i kartografii. Ze względu na niejednoznaczność i obszerność uzasadnienia decyzji WINGIK, w skardze skarżący operował numerem strony i akapitu decyzji. I tak, zdaniem skarżącego: - W akapicie 14.4 WINGIK przywołuje wyroki WSA w Poznaniu, które jednak dotyczą granic spornych, natomiast w przypadku pracy skarżącego ([...]), żaden spór nie występuje. Wskazał, że w [...], poza obszarami miast, materiałem wyjściowym do pracy przy granicach są często zdigitalizowane mapy ewidencyjne w skali 1: 5000 powstałe w latach 70 XX wieku w sposób foto mechaniczny, dla których nie zachowała się dokumentacja pomiarowa. Zdając sobie sprawę z unitarnego charakteru Polski i ustanowionego w Polsce prawa, analizując wyroki WSA w sprawach granic, nie można abstrahować od historyczno-geograficznych uwarunkowań. - W akapicie 15.4 WINGIK wywodzi, że ustawodawca zdecydowanie odróżnia szkic graniczny od szkicu polowego. Ale z bardzo podobnych brzmień § 39 ust. 6 rozp. w sprawie egib przed zmianą i po zmianie 11 stycznia 2016 (przy braku w przepisach dotyczących geodezji wzoru zarówno szkicu granicznego, jak i polowego) wynika , że ustawodawca zamiennie traktuje pojęcie szkicu granicznego i szkicu polowego określając jedynie ich obligatoryjne elementy. W ocenie skarżącego, jeśli chodzi o integralność protokołu ustalenia przebiegu granic ze szkicem (granicznym), skoro ustawodawca w żadnym przepisie nie stwierdził, że protokół ustalenia przebiegu granic i szkic graniczny muszą zostać sporządzone jako dwa oddzielne dokumenty, a posłużył się niezdefiniowaną formą "integralna część", oznacza, że ten aspekt nie będzie podlegał weryfikacji. - Odnośnie twierdzeń zawartych w akapicie 19.2. skarżący podał, że szkic połowy jest w operacie; został umieszczony na arkuszu zawierającym protokół ustalenia granic działek ewidencyjnych. Ponieważ żaden przepis nie zawiera wzoru szkicu polowego, może on przybrać dowolną formę, byle zawierał elementy wymienione w § 71 ust. 5 rozp. w sprawie standardów (...). Szkic połowy w operacie zawiera wszystkie elementy z wyjątkiem powiązania ze szkicami sąsiednimi (bo takie nie występują), a część informacji i podpis wykonawcy jest wspólny dla protokołu i szkicu. Szkic ten jest jednocześnie szkicem granicznym w rozumieniu § 39 ust. 6 rozp. w sprawie egib. Ze względu na umieszczenie szkicu i protokołu na jednym arkuszu, część informacji podpis wykonawcy jest wspólny dla protokołu i szkicu granicznego. - Odnośnie stanowiska organu zawartego w akapicie 19.3 zaskarżonej decyzji, skarżący wskazał, że przekazywanie plików danych wygenerowanych z roboczej bazy danych do bazy PODGIK przez komunikator systemu geoportal w formire plików ASCII zostało (wbrew twierdzeniom WINGIK-a) uzgodnione werbalnie z PODGIK wkrótce po uruchomieniu tego systemu. - Odnośnie zarzutu zawartego w akapicie 20.3 dotyczącego naruszenia § 71 ust. 8 pkt, 1 w sprawie standardów, skarżący uznał go za bezpodstawny. Skarżący wskazał, że przepis § 71 ust. 8 pkt. 1 dotyczy plików GML, natomiast skarżący przekazał uzgodniony plik ASCII. - Zawarty w akapicie 21.1. zarzut WINGIK naruszenia § 71 ust. 2 pkt 3 zdaniem skarżącego również był bezpodstawny. Niedołączenie do operatu (egzemplarza, treści) zawiadomienia nie może być powodem odmowy przyjęcia operatu do zasobu. Przepis §71 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu: "dowody doręczeń zawiadomień i kopie doręczeń wezwań"; nie zawiera wymogu treści zawiadomienia, a jedynie mówi o włączeniu do operatu dowodów (lub kopii dowodów) doręczeń. Skoro ustawodawca w żadnym przepisie nie nakazuje włączenia zawiadomienia do operatu, to brak takiego zawiadomienia w operacie nie może podlegać weryfikacji. - Odnośnie zarzutu zawartego w akapicie 22.1 uzasadnienia decyzji, a dotyczący braku adresu działki na szkicu, skrżący ocenił go jako bezpodstawny. Szkic graniczny ma zawierać adres działek, a nie każdej działki z osobna (na rysunku szkicu) i taki adres zawiera - w nagłówku. Adres wszystkich działek z jednego obrębu jest jednakowy i umieszczanie łańcucha cyfr przy każdym numerze działki w treści szkicu sprawia, że szkic staje się mniej czytelny. Zarzut niewykazania na szkicu usytuowania punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, takich jak budynki, ogrodzenia, słupy oraz miedze, przedstawione w sposób graficzny i doprecyzowane opisem lub danymi określającymi odległości tych punktów do szczegółów terenowych jest zdaniem skarżącego bezzasadny. Wobec skąpego występowania szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, a także wobec zniecierpliwienia stron, wynikającego z oczekiwania na zakończenie niezbędnych czynności geodety, rygor ten został spełniony przez podanie na szkicach miar czołowych między sąsiednimi znakami granicznymi. - Bezzasadny był również zarzut zawarty w akapicie 22.2., polegający na naruszeniu § 39 ust. 5 i 6 rozp. w sprawie egib. Protokół, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia, zawiera obligatoryjną treść protokołu i wpisy przykładowe, czyli może być uzupełniany wpisami, które geodeta uzna za adekwatne do zastanej sytuacji na gruncie. WINGIK nazywa załącznik nr 3 bezpodstawnie formularzem, natomiast rozporządzenie określa go jako wzór. - Odnośnie zarzutu zawartego w akapicie 23.2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a dotyczącego wadliwego pełnomocnictwa skarżący stwierdził, że sprawy związane z granicami są tak liczne, iż osoba niezorientowana w procedurach geodezyjnych (Dyrektor GDDKiA) nie zna wszystkich możliwych procedur geodezyjnych, ani nie wydaje upoważnienia dla każdego zawiadomienia z osobna. Poza tym przepisy o pełnomocnictwach nie są częścią przepisów obowiązujących w geodezji i kartografii, chociaż niewątpliwie się z nimi łączą. Weryfikacja prac geodezyjnych dokonywana jest tylko wedle kryterium zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. - Odnośnie zarzutu zawartego w akapicie 25.3 skarżący stwierdził, że uwagi do szkiców nie mogą być przyczyną odmowy włączenia operatu do zasobu. Różnice w oznaczeniu punktów w dziennikach pomiarowych i na szkicach przez dodanie oznaczenia P (w odniesieniu do punktu pomierzonego) lub uzupełnionego o zastaną stabilizację /k wynikają z próby powiązania szkicu, dziennika pomiarowego z oznaczeniem tego punktu w zasobie i wręcz pomagają niosąc dodatkową informację. Zarzut braku powiązań szkiców sąsiednich i zarzut braku podpisów wykonawcy na poszczególnych wierszach szkicu stanowiących jeden dokument jest przykładem nieodpowiedniego stosowania ogólnych przepisów do formy dokumentów (zgodnej z przepisami prawa w geodezji), z jaką dotąd WINGIK nie miał okazji się spotkać. Zarzut zobrazowania przez skarżącego na szkicu punktów granicznych "kwadracikiem" a nie "kółeczkiem" lub pogrubiania linii granicznych, niby wbrew § 29 ust. 4 rozp. w sprawie standardów, nie może być przyczyną odmowy włączenia operatu do zasobu. Symbol "kółeczka" jest bardzo, często występującym symbolem i bez dodatkowego opisu nie może być jednoznacznie odczytany. - Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w akapicie 26.2 skarżący wskazał, że nie mógł się odnieść do zarzutu pozyskania danych przed ustaleniem przebiegu granic, gdyż nie dysponował operatem na chwilę zaskarżania decyzji, ponieważ pozostaje on u WINGIK-a, a na etapie protokołów weryfikacji takie usterki nie były zgłaszane. Być może wcześniejsza data pomiaru dotyczy punktów odszukanych na etapie wywiadu terenowego. - Ad. 27.1. Następnie strona wskazała, że nieprawdziwy jest zarzut WINGIK-a, jakoby wykaz współrzędnych punktów granicznych opracował z naruszeniem przepisów § 65 pkt 2 i § 68 ust.1 pkt 1. Wykaz współrzędnych powstał właśnie w oparciu o te przepisy. Współrzędne punktu 544 nie zostały zmienione (przyjęte do dalszych obliczeń z zasobu), bowiem dopuszczalne wartości odchylenia liniowego nie przekroczyły wartości wskazanych w § 67 ust. 6, ponadto wartość atrybutu BPP otrzymanego z zasobu dla tego punktu wynosiła 1 czyli o dokładności poniżej 0,10m, a nie jak twierdzi WINGIK " na poziomie 0,10m - 0,30m lub niższej" (co potwierdził pomiar) i nie zachodziła wobec tego punktu okoliczność opisana w § 68 ust.1 pkt 1. - Zarzut bezpodstawnego włączenia wykazu zmian danych ewidencyjnych do operatu, zawarty w akapicie 27.6 nie ma oparcia w przepisach prawa. § 46 ust. 3 rozp. w sprawie egib stanowi, że zmiany opisowych danych ewidencyjnych, dotyczące działek ewidencyjnych lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych. Ponieważ dane ewidencyjne działki zmieniły się, skarżący wykonał wykaz zmian danych ewidencyjnych. Ze względu na treść § 71 ust.1 pkt 7 który stanowi, że wykaz zmian danych ewidencyjnych wchodzi w skład operatu, skarżący włączył go do operatu. - Wbrew zarzutowi zawartemu w akapicie 28.3 skarżący uznał, że jego sprawozdanie techniczne zawiera wszystkie elementy przewidziane w § 71 ust. 7 rozp. w sprawie standardów. W punkcie 6 sprawozdanie techniczne zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych a w szczególności: ANALIZĘ I ZAKRES WYKORZYSTANIA MATERIAŁÓW WYDANYCH Z PODGIK i ZASTOSOWANE TECHNOLOGIE I METODY POMIAROWE, czyli wszystko o czym mówi § 71 ust. 7 pkt. 6 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi R.P. podniósł również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a które to przepisy związane są z prowadzonym postępowaniem dowodowym i oceną zgromadzonego w jego toku materiału. Doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ wydający decyzję wskutek odwołania nie uwzględnił słusznego interesu wnoszącego odwołanie, albowiem nie dokonał w sposób zgodny z przepisami prawa oceny całości materiału dowodowego niniejszej sprawy. Nie doszło na etapie administracyjnym do weryfikacji zgromadzonych dowodów i do ustalenia prawdy obiektywnej, co spoczywa na organie, który nie dokonał także wszechstronnej oceny tego materiału. Organ nie dokonał oceny, czy Starosta należycie wykonuje zadania Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, jakie nakłada na niego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 7, a w szczególności do zarzutów, że nie dokonuje rejestracji stanów prawnych i faktycznych nieruchomości (kataster) oraz nie aktualizuje państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przyczyn, które nie mogą być powodem odmowy przyjęcia operatu do zasobu. Starosta pozostawia poza zasobem protokoły z czynności cywilno-prawnych podpisane przez strony w dobrej wierze i w przekonaniu, że wraz z opisem czynności technicznych związanych z czynnościami cywilno-prawnymi, będą one przechowywane w pzgik z możliwością udostępniania. Organ nie zbadał także, a wobec tego nie ocenił i nie zawarł w swojej decyzji, jaki wpływ na jej treść mają "pozostałe uwagi zawarte w odwołaniu (...) mające na celu wyjaśnienie sposobu opracowania przekazanej Staroście dokumentacji" i bez dowodzenia stwierdza, że służą one usprawiedliwieniu wykonania dokumentacji niezgodnie z prawem, co nie jest prawdą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, natomiast odnosząc się do zarzutów skargi przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy z powodu naruszeń przepisów wskazanych w zaskarżonej decyzji zasadna była odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę R.P. reprezentującego Biuro Usług Geodezyjnych w ramach zgłoszenia pracy o identyfikatorze nr [...]. Stosownie do treści art. 12b ust. 1 ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W myśl art. 12b ust.6 w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Zgodnie z art. 12b ust. 7 w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Po myśli ust. 8 art. 12b jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. W ocenie Sądu prace geodezyjne nr [...] przekazane przez skarżącego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotknięte są nieprawidłowościami wykazanymi w protokóle weryfikacji zbiorów danych (...) z dnia [...] lipca 2017 r. 1.W myśl § 39 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 mara 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( egib) integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice graniczne, sporządzone przez wykonawcę, które zawierają: 1) adres położenia działek, których granice są ustalane; 2) usytuowanie punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, takich jak budynki, ogrodzenia, słupy oraz miedze, przedstawione w sposób graficzny i doprecyzowane opisem lub danymi określającymi odległości tych punktów do szczegółów terenowych; 3) numery działek ewidencyjnych; 4) podpisy osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotację wykonawcy o odmowie złożenia podpisu; 5) podpis osoby, która sporządziła szkic graniczny. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, sporządzonym w formie tabeli, wykonawca prac zawarł szkice graniczne, które nie zawierają danych dotyczących usytuowania punktów granicznych w stosunku do szczegółów danego terenu (np. budynki, ogrodzenia, miedze). Wbrew twierdzeniom skarżącego, za spełniające wymogi nie można uznać wykazanie usytuowania punktów granicznych względem sąsiednich punktów granicznych, przepis wymaga bowiem, aby ustalając usytuowanie punktów granicznych uwzględnić charakterystyczne elementy danego terenu. Wobec jednoznacznego brzemienia w.w. przepisu ( 39 ust. 3 pkt 2 ) braki w powyższym zakresie należy ocenić jako naruszenie przepisu prawa. Podzielić należy stanowisko organu, że szkic graniczny nie może być zawarty w treści protokołu ustalenia przebiegu granic, lecz – stanowiąc jego integralną część – powinien być sporządzony jako dokument odrębny. W załączniku nr 3 do rozporządzenia egip zawarto wzór protokołu przebiegu granic, w którym powinny być uwzględnione określone dane, ale nie przewidziano w nim zamieszczenia szkicu granicznego. Wzór protokołu ustalenia przebiegu granic stanowi treść rozporządzenia, podobnie jak pozostałe jego przepisy, jest aktem powszechnie obowiązującym i nie może podlegać dowolnej modyfikacji. Przekonywujące jest stanowisko, znajdujące oparcie w materiale dowodowym sprawy, zgodnie z którym zamieszczenie w protokole ustalenia przebiegu granic szkicu granicznego powoduje, że dokument ten nie jest przejrzysty i czytelny, nadto nie pozwala na uwzględnienie wszystkich danych, o których mowa w § 39 ust. 6 rozporządzenia egip. 2. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia egip o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania. W myśl ust. 2 zawiadomienie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oprócz danych adresowych podmiotu, do którego jest ono kierowane, powinno zawierać następujące informacje: 1) dzień, godzinę i miejsce rozpoczęcia tych czynności; 2) oznaczenia i ewentualne dane adresowe działek ewidencyjnych, których będą dotyczyć te czynności, a także numery ksiąg wieczystych, jeżeli księgi takie są prowadzone dla tych działek; 3) pouczenie o konieczności posiadania dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości osoby deklarującej swój udział w tych czynnościach oraz o tym, że udział w tych czynnościach leży w interesie podmiotu i że nieusprawiedliwione niewzięcie w nich udziału nie będzie stanowić przeszkody do ich przeprowadzenia. Zgodnie z ust. 3 zawiadomienia o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych doręcza się podmiotom, o których mowa w ust. 1, za zwrotnym poświadczeniem odbioru lub za pokwitowaniem, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. W przedłożonej dokumentacji zamieszczono poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy potwierdzeń odbioru pism kierowanych przez Biuro R.P. do podmiotów biorących udział w postępowaniu ustalającym przebieg granic. Potwierdzenia odbioru przesyłek, sporządzone w przewidzianej prawem formie, stanowią dowód w sprawie. Należy jednak zauważyć, że ze znajdujących się w analizowanej dokumentacji potwierdzeń odbioru pism nie wynika czego dana przesyłka dotyczyła, a w szczególności brak na nich adnotacji o numerze sprawy oraz rodzaju czynności, której dotyczy dane pismo. Z przedłożonej dokumentacji wynika jedynie, że z Biura R.P. do określonych podmiotów kierowana była korespondencja, jednak brak jest podstaw do ustalenia czego dana korespondencja dotyczyła, a w szczególności na jej podstawie nie można ustalić, czy uprawnione podmioty były zawiadamiane o czynnościach ustalania przebiegu granic w danej sprawie. Należy zauważyć, że powyższe uchybienie wykazane zostało już na wcześniejszym etapie weryfikacji przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, pomimo tego braki w tym zakresie (chociażby poprzez załączenie pism stanowiących zawiadomienia o czynnościach) nie zostały usunięte. W tej sytuacji, wobec nieudokumentowania prawidłowego zawiadomienia o czynnościach zarzut naruszenia z § 38 ust. 1 rozporządzenia egip należało ocenić jako zasadny. 3. Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe poprzedza się wywiadem terenowym, mającym na celu:1) identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej oraz znaków granicznych; 2) porównanie treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym; 3) pozyskanie informacji o terenie, który ma być objęty pomiarem, mających znaczenie dla zakresu planowanych prac geodezyjnych. W myśl ust. 2. wyniki wywiadu terenowego uwidacznia się kolorem czerwonym na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej. W myśl § 71 ust. 1 rozporządzenia o standardach całość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje się do PZGiK. Stosownie do treści 2. w skład operatu technicznego wchodzą: 1) szkice polowe i dzienniki pomiarowe; 2) protokoły przyjęcia granic, protokoły ustalenia granic, kopie protokołów granicznych oraz aktów ugody, protokoły wznowienia znaków granicznych, protokoły wyznaczenia punktów granicznych; 3)dowody doręczeń zawiadomień i kopie doręczeń wezwań;4) sprawozdanie techniczne; 5) dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map do celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej; 6) pliki danych wygenerowane z roboczej bazy danych, o której mowa w § 63 ust. 1 pkt 2, i zapisane na nośniku informatycznym zgodnie ze schematami GML określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 6, 7, 9, 10 oraz art. 26 ust. 2 ustawy lub zapisane w innym formacie uzgodnionym między wykonawcą a organem prowadzącym PZGiK; 7) wykazy zmian danych ewidencyjnych; 8) inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę; 9) spis dokumentów operatu technicznego. Przedłożony przez skarżącego operat techniczny, pod względem kompletności, nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia o standardach. W dokumentacji brak jest szkicu polowego, albowiem za taki nie można uznać szkicu zamieszczonego w protokole przebiegu granic działek ewidencyjnych. O obligatoryjnych elementach szkicu polowego stanowi § 71 ust. 5 rozporządzenia o standardach, natomiast szkic polowy zamieszczony w protokole ustalenia granic działek ewidencyjnych wszystkich obligatoryjnych elementów nie zawiera. Ponadto, jak już wyżej wykazano, protokół ustalenia przebiegu granic oraz szkic graniczny stanowią dwa odrębne dokumenty. W rozpatrywanej sprawie szkic graniczny zamieszczony w protokole ustalenia przebiegu granic jest mało czytelny, co zmniejsza jego wartość dowodową. Odnośnie kompletności przedłożonej dokumentacji wskazać również należy, że w operacie technicznym brak jest plików danych wygenerowanych z roboczej bazy danych zapisanych na nośniku informatycznym zgodnie ze schematami GML, gdyż przekazane przez skarżącego dane zostały wygenerowane w systemie informatycznym nie odpowiadającym przepisom rozporządzenia. W tym miejscy należy podnieść, że badając sprawę Sąd poddał analizie uchybienia stwierdzone w protokole weryfikacji z dnia [...] lipca 2017 r., albowiem do tych uchybień strona miała możliwość ustosunkowania się w toku postępowania, nadto to te uchybienia stanowiły podstawę wszczęcia postępowania w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów sporządzonych przez geodetę R.P.. W przedstawionych okolicznościach sprawy, szczegółowo opisanych i rozwiniętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego przez geodetę R.P., dotyczącego ustalenia granic działek ewidencyjnych nr [...] położonych w [...], należy ocenić jako zgodną z prawem. Wskazać w tym miejscu należy, że rozpatrując sprawę sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego, przy czym nie każde naruszenie przepisów prawa prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Po myśli art. 145. § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy słuszne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa dotyczące ustalenia przebiegu granic w.w. działek ewidencyjnych, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 §1, 80 i 107 § 3 kpa. Sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a stronie umożliwiono przedstawienia swego stanowiska w przedmiocie stwierdzonych uchybień. Wskazać należy, że argumentacja skargi nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zauważyć przyjdzie, że stanowisko skargi opiera się zasadniczo na polemice z przyjętą interpretacją mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Z przedstawionych powyżej względów skarga nie była zasadna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.