II SA/Go 12/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zmianami) oraz art. 3 ust. 3, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 1a, 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r., Nr 71, poz. 734, ze zmianami), po wznowieniu postępowania z urzędu, uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego B.D. i po ponownym rozpatrzeniu wniosku przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości 71,25 zł na okres od [...] marca 2003 r. do [...] sierpnia 2003 r. Jednocześnie wezwano B.D. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, tj. 561,96 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dnia [...].02.2003 r. B.D. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal przy [...], z którego to wynikało, że gospodarstwo domowe składa się z 5 osób a łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie od XI, XII 2002 r. i I 2003 r. wynosi 5.824,54 zł. Po rozpatrzeniu wniosku przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości 118,08 zł miesięcznie począwszy od [...] marca 2003 r. do [...] sierpnia 2003 r. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowiono postępowanie z urzędu, w wyniku którego ustalono, że wskazany we wniosku syn M.D. nie mieszka pod wskazanym adresem od 2001 r. oraz nie wykazano alimentów otrzymywanych przez córkę M.D. w miesiącach listopad, grudzień 2002 r. w łącznej wysokości 200,00 zł. Biorąc pod uwagę, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, organ uznał że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych. Rozpoznając ponownie wniosek organ ustalił, że gospodarstwo domowe B.D. składa się z 4 osób: wnioskodawczyni, męża K.D., córki M.D. i syna J.D., a dochody tego gospodarstwa osiągnięte w okresie listopada, grudnia 2002 r. oraz w styczniu 2003 r. wynoszą 6.024,54 zł.. Ponadto organ w oparciu o przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdził, iż strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranej kwoty dodatku mieszkaniowego za przedmiotowy okres w podwójnej wysokości różnicy pomiędzy dodatkiem wypłaconym a przysługującym tj. kwoty 561,96 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.D. podnosząc, że jej pasierb M.D. jest zameldowany na pobyt stały od 1988 r. w lokalu, którego jest ona głównym najemcą, jednakże nie zamieszkuje w nim na stałe, a jedynie przychodzi mieszkać na różne okresy czasu – czasem tydzień, dwa. Odwołująca wskazała, że pasierb sam pobierał rentę, dlatego nie była zorientowana czy nadal ją otrzymuje i nie wykazała tego dochodu. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w myśl z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez skarżącą M.D. nie jest osobą stale z nią zamieszkującą i gospodarującą. W ocenie Kolegium brak zatem było podstaw do uznania go za członka gospodarstwa domowego odwołującej, a dodatek mieszkaniowy ustalony decyzją z dnia [...].02.2003 r. przyznany został na podstawie nieprawdziwych danych zawartych we wniosku i deklaracji. Po wznowieniu postępowania organ ustalił, że skarżącej dodatek mieszkaniowy przysługuje, ale w mniejszej wysokości. Ponadto organ drugiej instancji podkreślając, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, które stały się także podstawa jego orzeczenia, uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła B.D. podnosząc, że w zaskarżonych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego łączna należność naliczona jej do spłaty wynosi 7566,84 zł i obejmuje okres od [...] września 2000 r. do [...] lutego 2005 r.. W ocenie skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidującej w art. 7 ust. 14 trzyletni okres rozliczeniowy, organy mogły zobowiązać ją do zwrotu kwot podwójnej wartości niesłusznie pobranych dodatków mieszkaniowych jedynie za okres od dnia [...] marca 2002 r. do [...] lutego 2005r. Niezależnie od powyższego zarzutu skarżąca wskazała również, iż decyzja nie jest słuszna merytorycznie, gdyż nie wzięto pod uwagę jej dobrej woli. Pobyty pasierba w jej domu bywały przez okres jednego, dwóch miesięcy i w ocenie skarżącej kłamliwym jest złożone przez niego twierdzenie, że nie przebywał w tym mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego okresu za jaki zobowiązano skarżąca do zwrotu nienależnie pobranych dodatków organ wskazał, że z przepisów prawa materialnego nie wynika okres przedawnienia roszczeń, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 146 wskazują okres kiedy można uchylić decyzję, po wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości między innymi przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji także w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze oraz wskazaną podstawę prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż wskazane przez skarżącą. Mając na uwadze treść art. 39 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 105 poz. 509, ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym. W myśl art. 40 cytowanej ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osoby stale razem zamieszkujące. Za podstawę obliczenia dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego przyjmuje się sumę dochodów członków tego gospodarstwa osiągniętych w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku. Poza sporem pozostaje, że w treści wniosku wypełnionego przez skarżącą z dnia [...].02.2003r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca podała, że gospodarstwo domowe składa się z 5 osób a łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie od XI, XII 2002 r. i I 2003 r. wynosi 5.824,54 zł. W aktach administracyjnych znajdują się oświadczenia M.D. wskazujące, że macocha aby otrzymać dodatek mieszkaniowy podawała fałszywe dochody, nie podawała otrzymywanej przez niego renty rodzinnej oraz zasądzonych alimentów uzyskiwanych przez córkę B.D. w różnej wysokości na konto. Ponadto stwierdził, że córka macochy od dwóch lat przebywa za granicą, brat nie przebywa pod tym adresem od 1998 r., a on od dwóch lat całkowicie nie zamieszkuje z macochą, a okresie dwóch lat poprzedzających ten okres przebywał sporadycznie, a nadto oświadczenie skarżącej B.D. z dnia [...].06.2005 r.w którym potwierdziła, że M.D. nie mieszka w lokalu przy [...] od 2001 r. Także M.D. od dwóch lat przebywa za granicą, a od półtora roku nie studiuje. Skarżąca przyznała także, że córka twierdzi, iż od swojego ojca w roku 2001 i 2002 otrzymywała po 100 zł miesięcznie, kwota ta stanowiła jej kieszonkowe. W tej sytuacji zachodziła zatem wymieniona w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a mianowicie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Organ administracji był zatem zobowiązany, na wskazanej wyżej podstawie, wznowić postępowanie w sprawie i po przeprowadzeniu postępowania także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), w tożsamym zakresie, uchylić na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wadliwą decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Stwierdzić należy, iż organ przeprowadził postępowania co do jego istoty, jednakże z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a., nie wyjaśnił bowiem nowych okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób wyczerpujący i zapewniający pełną realizację ogólnej zasady postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej. Wobec treści niejednoznacznych oświadczeń o uzyskiwaniu przez córkę skarżącej dochodu z tytułu alimentów płaconych przez jej ojca, której wysokości nie ustalono, dlatego też należałoby w tym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd uznał zatem, iż nie zostały przeprowadzone wszystkie możliwe dowody zmierzające m.in. do ustalenia wysokości faktycznie uzyskiwanego łącznego dochodu gospodarstwa domowego skarżącej w przedmiotowym okresie. Organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji na podstawie jakich dowodów ustalił nową (różną od poprzedniej) wykazaną w decyzji łączną trzymiesięczną wysokość dochodów rodziny (w tym faktyczną miesięczną wysokość M.D.) czy też ilość członków gospodarstwa domowego. Stanowi to także naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Dodatkowo Sąd zważył, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] dotknięta jest jeszcze jedną wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia, która nie została zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym – załącznik do decyzji zawierający jej istotną część, czyli szczegółowe wyliczenie kwoty należnego dodatku mieszkaniowego, nie został podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Nie spełnia on zatem wymogu formalnego z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach również przedwczesne okazało się orzekanie o wysokości faktycznie nienależnie pobranego zasiłku. Wskazane wyżej wady proceduralne organów administracji publicznej obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw, z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie należy podkreślić, iż zarówno przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i przepis art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zmianami) nie dają podstawy do rozszerzenia przez organ administracji, podejmującego decyzję w trybie wznowieniowym, o dodatkowe rozstrzygnięcie, a mianowicie zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. Powyższy przepis posłużył organom administracji jako podstawa prawna wydania decyzji w części zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie przekazanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że przepis art. 145 § 1 Kpa ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie kwestia przysługiwania skarżącej prawa do tego dodatku i ewentualnie jego wysokości. (por. wyrok NSA z 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1712/98, oraz wyrok NSA z 26 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1801/98). Sąd uznał za bezpodstawne zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, w drodze badanej decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że w przepisie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca bezpośrednio zawarł upoważnienie do przymusowego ściągnięcia tych należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, nie przewidując formy decyzji administracyjnej. Wobec tego, w przypadku stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku oraz, że osoba otrzymująca dodatek pobrała go w określonej kwocie nienależnie, jest on ex lege zobligowana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości (okoliczność bezsporna w sprawie). Wobec tego wymuszenie przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego wykonania obowiązku wynikającego bezpośredni z omawianego przepisu prawa powinno nastąpić wyłącznie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 151, ze zmianami), bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sprawa zwrotu tych należności jest więc sprawą odrębną [vide C.Martysz , Komentarz do art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego, Kraków 2005; G. Maniura, Dodatki mieszkaniowe Komentarz, Warszawa 2005, s. 142 i nast.]. Na tej podstawie Sąd z urzędu stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jak też utrzymującą ją w mocy decyzja organu odwoławczego, w części wzywającej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) , orzekł jak w sentencji w wyroku. Joanna Brzezińska Ireneusz Fornalik Anna Juszczyk-Wiśniewska