II SA/Go 120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2016 r., nr XVI/165/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część zachodnia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Miasta i Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Nr XVI/165/16 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część zachodnia. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie: art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) - dalej u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), § 82 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U. z 2016 r. poz. 283). Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał na treść art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sprzeczność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący wskazał na charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który jest instrumentem kształtowania polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowana przestrzennego. Studium nie mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, ale jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu jest zatem konsekwencją zapisów studium. Zatem określone obszary gminy, które mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub na inne cele, muszą być wcześniej wskazane w studium jako obszary przewidziane pod tę funkcję. Analiza planu miejscowego wykazała niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie kilku terenów. W zaskarżonym planie miejscowym teren oznaczony symbolem 1P/U jest przeznaczony pod lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, zaś z ustaleń studium wynika, że dopuszczono prowadzenie działalności produkcyjnej, ale w budynku mieszkalnym. W związku z powyższym ustalenie w planie miejscowym budowy samodzielnych obiektów produkcyjnych stoi w sprzeczności z zapisami studium. Następnie tereny oznaczone symbolem 3P/U i 6P/U w planie miejscowym są przeznaczone pod lokalizację obiektów produkcji, składów, magazynów i usług zaś zgodnie ze studium mieszczą się one w granicach terenów z przewagą produkcji rolnej i obsługi gospodarki rolnej (PR). Kolejno w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem 71MN/U, 72MN/U, 3P/U i 6P/U gdzie może powstać między innymi zabudowa mieszkaniowa i usługowa, ustala się lokalizację zabudowy zgodnie z liniami zabudowy, a w studium zakazuje się lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej i usług chronionych (typu szkoła, przedszkole) oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W studium zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niektórych usług, a z kolei plan miejscowy dla tego samego terenu ustala możliwość lokalizacji zabudowy. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, stwierdzając w uchwale, że nie narusza ona postanowienia studium, organ stanowiący złamał regułę określoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Dalej Wojewoda zarzucił naruszenie § 82 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ze względu na sporządzenie zmiany miejscowego planu, który jest w rzeczywistości nowym planem miejscowym. Skarżący wskazał, że dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Rady Miejskiej Nr XX/166/08 z dnia 14 lutego 2008 r. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalne z nim związanych - część zachodnia. Zmiana planu jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana planu nie oznacza nowelizacji wszystkich przepisów planu. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwala, biorąc pod uwagę jej merytoryczną treść, stanowi całkiem nowy akt prawny. Biorąc pod uwagę fakt, że dla obszaru objętego tym planem obowiązywał już wcześniej uchwalony plan miejscowy, zaskarżona uchwała powinna zawierać zapisy stanowiące o utracie mocy uchwały Nr XX/166/08 z dnia 14 lutego 2008 r. w zakresie objętym inkryminowaną uchwałą. Brak tych zapisów powoduje, iż w istocie objęto ten sam obszar dwoma planami miejscowymi. Następnie Wojewoda zarzucił zawarcie w uchwale błędnej definicji pojęcia "intensywność zabudowy", która jest sprzeczna z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego przez "intensywność zabudowy" należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji danego budynku w stosunku do powierzchni działki. Tymczasem w zaskarżonej uchwale określając wskaźnik intensywności zabudowy Rada Miejska wskazała, że chodzi o stosunek powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, nie uwzględniając wszystkich kondygnacji: nadziemnych i podziemnych. Intensywność zabudowy powinna uwzględniać całkowitą zabudowę, a nie tylko stosunek powierzchni całkowitej do powierzchni nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, bez uwzględnienia wszystkich kondygnacji – nadziemnych i podziemnych. Zdaniem skarżącego intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Ponadto definicja zabudowy zawarta w § 2 uchwały odnosi się jedynie do budynków, natomiast pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym, niż pojęcie "budynku". Dalej Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia, ponieważ nie zawiera obligatoryjnych elementów planu miejscowego. Zgodnie z § 116 pkt 2 lit. f uchwały dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonego symbolem 14MW dopuszczono m.in. lokalizację garaży. Natomiast w ustaleniach szczegółowych nie określono wysokości oraz kształtu dachu garaży. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu niezgodności postanowień przedmiotowego planu miejscowego ze studium organ wyjaśnił, że teren oznaczony w zaskarżonej uchwale symbolem 1P/U, w planie miejscowym z 2008 r. przeznaczony był pod zabudowę z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej – MU. Ze względu na charakter zabudowy i zagospodarowania w obowiązującym planie z 2008 r., w przedmiotowej uchwale powielony został sposób zagospodarowania. Organ powołał się na zapis zawarty w rozdziale Studium 16.3 Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pkt D – zgodnie z którym dopuszcza się za zgodne z ustaleniami Studium przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy, lub sposobu wykorzystania terenu, na którym Studium przewiduje wprowadzenie zmian. Tereny 3P/U i 6P/U w planie miejscowym są przeznaczone pod lokalizacje obiektów produkcji, składów, magazynów i usługi, zapis tej jest zgodny z propozycja gminy w zakresie nieuwzględniania wniosku o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i działalność gospodarczą ze wskazaniem pod funkcje P/U. przedmiotowe tereny były od lat wcześniejszych użytkowane pod zabudowę produkcyjno – usługową. Podobnie – jeżeli chodzi o tereny oznaczone symbolami 71MN/U i 72 MN/U, których przeznaczenie w przedmiotowym planie zostało wyznaczone ze względu na istniejące zagospodarowanie oraz zapis Studium zawarty w rozdziale 16.3 pkt 5. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ wskazał, że zaskarżona uchwała jest uchwałą zmieniającą obowiązujący dla danego obszaru plan miejscowy. Ustalenia merytoryczne zaskarżonego planu podtrzymują ustalenia dotychczas obowiązującego planu, a miejscami je uaktualniają. W przypadku przedmiotowej uchwały o zmianie planu miejscowego zastąpiono formułę o "zastąpienia" zapisów. Pozostałe korekty wynikają z dostosowania zapisu planu do aktualnych przepisów prawa oraz standardów. Zdaniem organu nie zachodziła potrzeba wprowadzenia w planie zapisu dotyczącego utraty mocy uchwały Nr XX/166/08 z dnia 14 lutego 2008 r. Odnośnie definicji pojęcia "intensywności zabudowy" zawartej w § 2 zaskarżonej uchwały organ podniósł, że jej treść wynikała z faktu, iż polska norma PN – 70/B-02365 nie definiuje całkowitej zabudowy lecz powierzchnię całkowitą jako powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku – nad i podziemnych oraz przyziemnej, mierzonej po obrysie zewnętrznym ścian. Prawo polskie nie stanowi czym jest "zabudowa", odnosi się wyłącznie do jej rodzajów oraz określa jej położenie oraz gabaryty. Jednocześnie niniejsza norma w sposób jednoznaczny odnosi się wyłącznie do budynków, pomijając budowle i budynki małej architektury. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 2196/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 659/16. Jako bezzasadny uznał organ zarzut, zgodnie z którym uchwała nie określa wymaganych parametrów urbanistycznych dla każdego rodzaju zabudowy, poprzez nieokreślenie wysokości oraz rodzaju dachu garaży. Organ wskazał na treść § 10 pkt 6 uchwały oraz podniósł, że zapisy zawarte w poszczególnych paragrafach odnoszą się do parametrów zabudowy. Organ przeprowadził analizę przepisu § 116 uchwały i stwierdził, że zawiera on regulację kompletną. Reasumując organ stwierdził, że w jego ocenie, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniesione w skardze naruszenia nie stanowią naruszeń, o których mowa w art. 28 u.p.z.p. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Projektant Prowadzący M.K. – B. ustosunkowała się do zarzutów zawartych w skardze, przytaczając argumentację tożsamą z podniesioną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o pozstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, wobec powyższego wzorcem prawidłowych rozwiązań normatywnych w niniejszej sprawie będzie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2016 r. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiła uchwała Nr XVI/165/16 Rady Gminy z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część zachodnia. Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, Lex). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160, s. 253). Zakres treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Analiza sprawy wykazała, że zarzuty skargi były zasadne, ponieważ uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu, w analizowanej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania klauzula generalna wynikająca z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W orzecznictwie zwraca się słusznie uwagę na to, że regulacja zawarta w art. 34 ust. 1 nie dotyczy sytuacji, w której nowe ustalenia planistyczne są wprowadzane w drodze nowelizacji (zmiany) planu miejscowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., II OSK 188/2012, LexisNexis nr 3908122). Sądy stoją na stanowisku, że norma ta odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Świadczy o tym jednoznacznie zarówno literalne brzmienie przepisu (mowa bowiem o wejściu w życie planu, a nie poszczególnych jego postanowień, oraz o utracie mocy obowiązującej innych planów, a nie tego właśnie, który podlega nowelizacji), jak i oczywisty cel przepisu, przez wskazany automatyzm reguły kolizyjnej niedopuszczający obowiązywania na danym obszarze dwóch jednocześnie obowiązujących planów miejscowych. (por. Joanna Dziedzic – Bukowska, Igor Zachariasz, Komentarze do art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżona uchwała stanowi zmianę planu miejscowego przyjętego Uchwałą Nr XX/166/08 Rady Miejskiej z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych. O tym, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą zmieniającą, stanowi ona sama w § 1 pkt 1, nadto wyraźnie określa to jej tytuł, gdzie wskazuje się, że uchwała jest podjęta w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego. Wobec jednoznacznego określenia przez organ stanowiący, że przedmiotowy akt prawny dotyczy zmiany obowiązującego planu miejscowego, w ocenie Sądu, nie można domniemywać oraz interpretować odmiennie charakteru prawnego danego aktu. Nie ulega wątpliwości, że analizowana uchwała nie zawiera przepisów derogujących, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Braki normatywne w tym zakresie mogą doprowadzić do skomplikowania sytuacji prawnej, w zakresie planowania przestrzennego na danym terenie, na którym może obowiązywać tylko jeden plan miejscowy. Stosownie do treści § 82 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U. 2016 poz. 283) zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów. Skoro przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym zmieniającym obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to powinna zawierać regulacje odnoszące się do mocy wiążącej przepisów dotychczas obowiązujących. Zasadny był również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną definicję pojęcia - "intensywność zabudowy" - zawartą w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu uchwały przez intensywność zabudowy należy rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, tj. sumę powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Przypomnieć należy, że plan miejscowy winien obowiązkowo zawierać m.in. (art. 15 ust. 2 pkt 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przy tym, jak stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Pojęcie "intensywność zabudowy" ustawodawca rozumie zatem jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z treści przytoczonego przepisu ustawy nie wynika dla organu stanowiącego uprawnienie do zawężania omawianego pojęcia jedynie do powierzchni kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, przyjęta przez organ w zaskarżonej uchwale definicja jest sprzeczna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja tej treści może mieć doniosłe, sprzeczne z intencją ustawodawcy, skutki w procesie stosowania przepisów uchwały. Trzeba również wskazać, że pojęcie "zabudowa" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynek". Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "zabudowa", ale ze względu na to, że jest to pojęcie z zakresu prawa budowalnego, a u.p.z.p. używa go w znaczeniu nadanym mu przez prawo budowlane, odwołanie się w tym momencie do przepisów ustawy prawo budowlane jest dopuszczalne i zasadne. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Zdaniem Sądu określając minimalną i maksymalną intensywność zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., należy brać pod uwagę wszystkie obiekty budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowalnego, w odniesieniu do danej działki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 pażdziernika 2015 r. sygn. IOSK 2008/15. Wobec powyższego zawężenie znaczenia danego pojęcia, jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale, jedynie do budynków - narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na znaczenie powyższych naruszeń ustawy. Ze względu na ich treść, stwierdzone uchybienia mają charakter merytoryczny, dotyczą zatem zasad sporządzenia planu miejscowego, natomiast ranga skutków stosowania w praktyce przepisów dotkniętych nieprawidłowościami, nakazuje nadać im charakter naruszeń istotnych. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi w pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15). W analizowanej sprawie dla określonych terenów przyjęto odmienne ich przeznaczenie, aniżeli nastąpiło to w studium. Dotyczy to terenów oznaczonych symbolami: 1P/U, 6P/U, 71MN/U, 72MN/U, 3P/U, 6P/U. W odpowiedzi na skargę, uzasadniając stanowisko w zakresie takich postanowień zaskarżonej uchwały, organ wskazał na przepis zawarty w pkt 16.3.5 studium, zgodnie z którym dopuszcza się za zgodne z ustaleniami Studium – przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy, lub sposobu wykorzystania terenu, na którym Studium przewiduje wprowadzenie zmian. Z treści przytoczonego przepisu studium wynika, że odmienne przeznaczenie terenu w planie miejscowym, w stosunku do postanowień studium, może mieć miejsce jedynie wówczas jeżeli jest ono zgodne dotychczasowym jego przeznaczeniem, sposobem zagospodarowania i zabudową. Istotne jest zatem, w takim przypadku, ustalenie jakie było przeznaczenie, sposób zagospodarowania i zabudowa danego terenu - przed uchwaleniem planu. Należy przyjąć, że wprowadzając określony zapis w studium intencją organu stanowiącego, było kontynuowanie sposobu zagospodarowania określonego terenu, w sytuacji gdy stan faktyczny będzie za tym przemawiał. Istotne jest w tej sytuacji ustalenie przeznaczenia określonych terenów oraz wykazanie, że odmienne przeznaczenie w palnie miejscowym stanowi kontynuację zagospodarowania. Przesłanki odstępstw od postanowień studium, które przy sporządzaniu planu miejscowego jest aktem bezwzględnie wiążącym, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które stanowi jej załącznik nr 3, nie wynika, aby odstępstwa od postanowień studium dotyczące poszczególnych terenów wynikały z potrzeby kontynuacji przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowania. W uzasadnieniu nie wykazano jakie było przeznaczenie poszczególnych terenów – przed uchwaleniem planu, a przez to nie wykazano, że przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym i stanowi jego kontynuację. Wskazać należy, że w uzasadnieniu uchwały (pkt 3.15) organ stanowiący wskazał, że cyt.: "W trakcie procedury sporządzania planu, przy uwzględnieniu między innymi pozwoleń na budowę oraz toczących się sporów dotyczących interesu miasta i interesu prywatnego, ważono potrzeby zmierzające do ochrony istniejącego zagospodarowania i zmian w użytkowaniu". Dalej wskazuje się, że cyt.: "celem zapisów planu było uaktywnienie mieszkańców, a docelowo uatrakcyjnienie [...] na poziomie wojewódzkim jako ciekawego prorozwojowego miejsca pracy i zamieszkania. Zatem w planie wszystkie tereny mieszkaniowe zapisano jako zabudowa mieszkaniowo–usługowa. Kierunek zmian był związany z uelastycznieniem zapisów planu i wprowadzeniem możliwości większego wykorzystania budynków pod funkcje uzupełniająco – usługowe". Z przytoczonych fragmentów uzasadnienia uchwały (podobnie, jak z całego uzasadnienia) nie wynika, aby zostały spełnione przesłanki odstępstwa od postanowień studium, określone w przepisie zamieszonym w pkt 16.3.5 studium. Organ powołał się na okoliczności, które ze względu na treść wskazanego przepisu studium nie mogą mieć zasadniczego znaczenia. Ponownie należy wskazać, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ stanowiący gminy jest postanowieniami studium bezwzględnie związany. Studium określa politykę przestrzenną gminy przez ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku ustalenia w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny być formułowane na podstawie przepisów zawartych w aktach o mocy powszechnie obowiązującej, ale także na podstawie celów, kierunków, działań i innych wytycznych dotyczących polityki przestrzennej określonych w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz w aktach prawnych samorządu województwa i gminy, wskazanych w art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jak i w innych przepisach ustawowych, aktach prawnych o charakterze wewnętrznym, które określają politykę przestrzenną poszczególnych podmiotów administracji publicznej. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny ograniczać się do podstawowych dla rozwoju gminy czynników warunkujących jej zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę, zgodnie z podstawowymi wymogami ustawowymi oraz komplementarnie do polityki przestrzennej samorządu województwa i państwa, tak aby zachować spójność polityki przestrzennej państwa. Tak rozumiane lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przyjęte w odniesieniu do istniejących na terenie gminy uwarunkowań faktycznych w zakresie zagospodarowania, stanowią podstawę ustalenia w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, skonkretyzowane działania w zakresie przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w planach miejscowych oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami (por. Komentarz do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, autor: Igor Zachariasz) Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, w stanie obecnym, nie daje podstaw do stwierdzenia, czy w myśl wskazanego przepisu pkt 16.3.5 studium, zasadnym było odmienne zagospodarowanie danych obszarów, aniżeli wynika to z postanowień studium. Wprawdzie w toku postępowania sądowego organ złożył wyjaśnienia w kwestii przeznaczenia poszczególnych obszarów, nadto ustosunkował się do tego zagadnienia w odpowiedzi na skargę, jednak powyższe czynności procesowe, dokonane już na etapie postępowania sądowego, czyli po wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę, nie mogły konwalidować stwierdzonych naruszeń przepisów u.p.z.p., do jakich doszło na etapie uchwalania planu miejscowego. W tych okolicznościach sprawy podjęcie przez Sąd szczegółowej analizy argumentacji zawartej w piśmie organu z [...] lutego 2017 r., należało uznać za zbędne. Motywy przyjęcia poszczególnych postanowień uchwały winny wynikać z jej uzasadnienia i to one podlegają badaniu pod względem zgodności z przepisami prawa. . Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, zmodyfikowanego na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r., należy ponownie wskazać na przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz wynikający z niego obowiązek zamieszczenia w planie określonych, obligatoryjnych elementów zagospodarowania przestrzennego, do których należy m.in. maksymalna wysokość zabudowy. W § 116 uchwały, którego postanowienia dotyczą obszaru oznaczonego symbolem 14MW, ustalono zasady zagospodarowania, jednak, jak słusznie podniósł skarżący, nie określono maksymalnej wysokości garaży. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że kwestię tę reguluje przepis § 10 pkt 6 przedmiotowej uchwały, bowiem wskazany przepis dotyczy lokalizacji stałych lub tymczasowych obiektów budowanych o wysokości 50, 0 m i większej, które podlegają zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, zatem nie dotyczy omawianej kwestii. Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności. W doktrynie prawa pojęcie nieważności jest postrzegane w kategoriach "sankcji stosowanej w przypadku szczególnie dotkliwego naruszenia prawa, której skutki są różnie określane i rozumiane w odniesieniu do rozmaitych gałęzi prawa" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 34). Przyjmuje się, że nieważność aktu prawa miejscowego, a więc także uchwały o m.p.z.p., daje podstawy do jego wyeliminowania ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Konieczny jest jednak w takich przypadkach akt stwierdzający nieważność uchwały. W przypadku aktów prawa miejscowego aktem takim jest wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego bądź też rozstrzygnięcie organu nadzoru (szerzej na ten temat zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 372 i n., por. Tomasz Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że daleko idące skutki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie oznaczają przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej - zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzone naruszenia należało zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzenia planu, przy czym ze względu na ich skutki w procesie stosowania przepisów uchwały, należało je ocenić jako naruszenia istotne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga podlegała uwzględnieniu w całości.