II SA/Go 1200/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi F.G. i L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku M.T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu dwóch zbiorników naziemnych na olej napędowy (2x20 000 l) jako przenośny magazyn paliw na potrzeby wewnętrzne zakładu – firmy transportowej prowadzonej przez inwestora wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...]. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołali się F. i L.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się wskazali, że treść uzasadnienia kolejnych decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji w tej sprawie jest niemal bliźniacza i wciąż nie uwzględnia słusznych interesów stron, poza wnioskodawcą, choć w treści uzasadnienia decyzji Wójt na stronie 5 wskazał, że inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzone zostało postepowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zakończone wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem odwołujących się nie można uznać, że ochroną dla mieszkańców posesji bezpośrednio przylegających do planowanego do zagospodarowania terenu jest np. zapis, że eksploatacja obiektów budowlanych nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Inny, budzący sprzeciw zapis, znajduje się w pkt 2.6 dotyczącym hałasu powstającego na terenie inwestycji, który nie może przekraczać wartości dopuszczalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2017 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm.), stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze (pkt 2); stacja kontenerowa to zbiorniki i urządzenia do tymczasowego wydawania paliw płynnych, o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie; baza paliw płynnych (terminal) to obiekt budowlany przeznaczony do magazynowania lub przeładunku ropy naftowej i produktów naftowych (pkt 5). W dziale II – Bazy paliw płynnych w § 8 ww. rozporządzenia uregulowano, że bazy paliw płynnych przeznaczone do magazynowania i przeładunku ropy naftowej mogą być budowane wyłącznie ze zbiornikami naziemnymi o osi pionowej z dachem pływającym (ust. 1). Z kolei bazy paliw płynnych przeznaczone do magazynowania, przeładunku i dystrybucji produktów naftowych mogą być budowane ze zbiornikami naziemnymi lub podziemnymi (ust. 2). Zatem w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia zakwalifikował wnioskowaną inwestycję, jako bazę paliw płynnych w rozumieniu § 1 pkt 5. Zgodnie z wnioskiem inwestycja obejmuje budowę przenośnego magazynu paliw na olej napędowy. Baza paliw płynnych to obiekt przeznaczony do magazynowania lub przeładunku produktów naftowych, a jak wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia, bazy paliw płynnych mogą być przeznaczone między innymi do dystrybucji produktów naftowych i mogą być budowane ze zbiornikami naziemnymi. W rozumieniu powyższych przepisów planowana inwestycja jest stacją paliw płynnych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił i wykazał, że warunki art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.), zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Działka nr 132/6 zabudowana jest budynkiem usługowym, który miał przeznaczenie jako handel i gastronomia. Działka od trzech stron graniczy z pasami drogowymi: od strony wschodniej z drogą krajową nr [...] dz. nr ewid. [...], od strony zachodniej z drogą gminną dz. nr ewid. [...], od strony północnej z drogą gminną dz. nr ewid. [...]. Od strony południowej działka graniczy z terenem niezbudowanym dz. nr ewid. [...] – własność inwestora. Front działki objętej inwestycją od strony drogi dojazdowej wynosi około 76m. Trzykrotna jego szerokość stanowi 228m. Prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozp. MI), wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Przy czym wyznaczony obszar był wystarczający dla przeprowadzenia kompleksowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. został spełniony. Planowana jest realizacja przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu dwóch stalowych zbiorników na olej napędowy o pojemności 20 000 l każdy, umieszczonych na szczelnej powierzchni utwardzonej skanalizowanej z odprowadzeniem wód opadowych poprzez separator koalescencyjny do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Zbiorniki projektowane są jako przenośny magazyn paliw na potrzeby wewnętrzne zakładu firmy transportowej prowadzonej przez inwestora. Na terenie objętym analizą istnieje zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i usługowa. Projektowane zbiorniki stanowić będą uzupełnienie istniejącej funkcji działki. Teren ma funkcję usługową – U i funkcja ta pozostanie bez zmian. Inwestor planuje posadowienie zbiorników w północnej części działki w miejscu rozebranego budynku. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wzrośnie nieznacznie i nie przekroczy 1%, razem z zabudową istniejącą stanowić będzie nie więcej niż 6% powierzchni działki. Wielkość ta jest znacznie niższa od średniego wskaźnika zainwestowania terenu w obszarze analizowanym, który wynosi około 20,7%. Inwestycja nie spowoduje zakłócenia ładu przestrzennego. Kolegium wskazało, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony – działka posiada bowiem dojazd z drogi gminnej nr ewid. [...], teren ma dostęp do drogi publicznej. Także został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Działka posiada bowiem istniejące przyłącza wodociągowe i energetyczne, istnieje możliwość budowy przyłącza do istniejącej kanalizacji sanitarnej, projektuje się budowę szczelnego zbiornika bezodpływowego na wody opadowe z powierzchni szczelnej utwardzonej odprowadzane po uprzednim oczyszczeniu w separatorze koalescencyjnym, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego. Spełniony został – jak wskazało Kolegium warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – działka objęta inwestycją to grunty zabudowane klasy Bi, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Kolegium wydanie decyzji jest zgodne z przepisami odrębnymi. Działka objęta inwestycją nie leży na terenach cennych przyrodniczo w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. W zasięgu oddziaływania inwestycji nie występują obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym sieci natura 2000. Działka objęta inwestycją nie leży na terenach podlegających ochronie konserwatorskiej w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zakończone wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] kwietnia 2013 r. znak [...]. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że na etapie ustalania warunków zabudowy decyzja określa warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich. Planowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenie elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby oraz pozbawić osoby trzecie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi. Hałas powstający na terenie inwestycji związany z prowadzoną przez inwestora działalnością tj. z rozładunkiem i załadunkiem kontenerów na samochody ciężarowe nie może przekraczać wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych, a w przypadku ich przekroczenia nakazano zastosowanie odpowiednich środków ochrony np. ekranów akustycznych zamontowanych od strony istniejącej zabudowy mieszkalnej. Kolegium wskazało, że określenie konkretnych warunków bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, zachowania odległości od budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego, obiektów użyteczności publicznej i dróg, które musi spełniać planowana inwestycja, zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisami wykonawczymi w tym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, czy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, powinno nastąpić na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast kwestie związane z bieżącymi uciążliwościami funkcjonującej już działalności prowadzonej przez inwestora na przedmiotowej nieruchomości nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F. i L.G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że z treści analizy urbanistycznej a także ze stanu faktycznego wynika, iż na terenie analizowanym przeważająca jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (MN) i zagrodowa (RM) z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi, usługi tj. budynki handlowe, gastronomiczne, stacja AUTO-GAZ (U), teren przepompowni ścieków (I-K), rowy melioracyjne (W), tereny rolne (R), drogi będące własnością Gminy (KD) i droga krajowa GDDKiA Oddział (KD-G). Zdaniem skarżących nie da się porównać usług gastronomicznych, które istotnie należy traktować jako zabudowę uzupełniającą do funkcji zasadniczej, czyli mieszkaniowej, z bazą przeładunkową, gdzie naziemne zbiorniki na olej napędowy mają stanowić uzupełnienie potrzeb prowadzonej przez wnioskodawcę działalności. W ocenie skarżących przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie odnosi się do funkcji na działce inwestora lecz funkcji w obszarze analizowanym. Skarżący nie mają wątpliwości, że zrealizowanie zamiaru inwestycyjnego nie zmieni funkcji działki wnioskodawcy ale ustawodawca nakazał odnieść się do funkcji w obszarze analizowanym, a ta funkcja ponad wszelką wątpliwość zasadniczo zmieni dotychczas istniejącą. Wręcz przeciwnie będzie to funkcja wiodąca. Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto zdaniem skarżących w żaden sposób do zgodności planowanej inwestycji z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową i usługami uzupełniającymi tę funkcję. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozp. MI. Należy także wskazać, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329). Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego. Organy obu instancji prawidłowo, w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdziły, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Zdaniem Sądu organy zasadnie stwierdziły, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, że na terenie objętym analizą istnieje zróżnicowana zabudowa, tj. zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa ale też i usługowa. Inwestor prowadzi działalność usługową – usługi transportowe. Zatem rację mają organy, że realizacja na działce inwestora przenośnego magazynu paliw na wewnętrzne potrzeby zakładu – firmy transportowej, stanowić będzie uzupełnienie funkcji usługowej tej działki. Warunek kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia nie tylko z kontynuacją funkcji rozumianą jako uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Na działce nr [...], znajdującej się po przeciwnej stronie drogi gminnej (działki nr ewid. [...]) także występują obiekty o funkcji usługowej. Nie chodzi tutaj o znajdujący się na tej działce budynek usługowy - sklep lecz stację AUTO-GAZ oraz kiosk którego przeznaczenie służy do obsługi sprzedaży butli i akcesoriów gazowych (str. 3 części tekstowej analizy urbanistycznej). Planowana inwestycja będzie więc także kontynuować funkcję istniejąca na sąsiedztwie. Należy podkreślić, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym warunkiem kontynuacji funkcji jest stwierdzenie, że planowana nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.