II SA/Go 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 marca 2010 r., nr LV/433/10 w przedmiocie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt. 5,6,7, 8 i 9, § 4 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska uchwałą z dnia 12 marca 2010 r., nr LV/433/10, powołując się na art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.; dalej jako u.s.o.), przyjęła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżając uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 5, 6, 7, 8 i 9, § 4 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 2 załącznika do uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie: 1) § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez powtórzenie lub modyfikację w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały zapisów ustawowych zawartych w § 90d ust. 1 u.s.o. oraz powtórzenie lub modyfikację w § 1 ust. 2 pkt 5, 6, 7, 8 i 9 załącznika do uchwały definicji pojęć zawartych w u.s.o. oraz innych ustawach, tj. "uczeń", "słuchacz", "rodzina", "szkoła", "kryterium dochodowe"; 2) art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 17 k.p.a. w związku z art. 90n ust. 1 u.s.o., poprzez ustalenie w § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, że w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego wydaje się decyzję administracyjną oraz wskazanie drogi odwoławczej od wydanej decyzji, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów ustalono, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne, a ponadto po stronie rady gminy brak jest upoważnienia do wskazywania trybu odwołania od decyzji, bowiem wynika on wprost z przepisów k.p.a.; 3) art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 u.s.o., poprzez wskazanie w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały zdarzeń kwalifikujących się do pojęcia zdarzenia losowego, uprawniającego do otrzymania zasiłku szkolnego, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania, co jest zdarzeniem losowym, uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 90f u.s.o. rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Następnie Prokurator zauważył, iż oceniając legalność uchwały należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Analizując zaskarżoną uchwałę Prokurator uznał, że powtórzono w niej pojęcia, które już zdefiniowane zostały w u.s.o. oraz w innych aktach rangi ustawowej, przy czym dodatkowo Rada, wbrew wiążącej ją delegacji ustawowej, wprowadziła własne definicje pojęć. I tak: - w § 1 ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały zawarto definicję "ucznia", wskazując, że należy przez to rozumieć uczniów, wychowanków, którym przysługuje pomoc materialna, wymienionych w art. 90b ust. 3 i 4 u.s.o., gdy definicja "ucznia" zawarta jest u ustawie o systemie oświaty (art. 3 pkt 11) oraz w ustawie prawo oświatowe (art. 4 pkt 20), gdzie przez ucznia rozumie się "także słuchaczy i wychowanków", - w § 1 ust. 2 pkt 6 zawarto definicję "słuchacza", choć wykaz osób którym przysługuje pomoc materialna zawarty jest w art. 90b ust. 3 i 4 u.s.o.; - w § 1 ust. 2 pkt 7 zawarto definicje "rodziny", choć definicja ta jest zawarta w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej; - w § 1 ust. 2 pkt 8 zawarto definicję "szkoły", wskazując, że są to szkoły, kolegia i ośrodki wymienione w art. 90b ust. 3 i 4 u.s.o., podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 u.s.o. i art. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przez szkołę należy rozumieć również przedszkole; - w § 1 ust. 2 pkt 9 zawarto definicję "kryterium dochodowego", choć wysokość dochodu uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne zawarta jest w art. 90d ust. 7 u.s.o. i w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto w § 4 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały doszło do powtórzenia i modyfikacji treści art. 90d ust. 1 u.s.o. W dalszej kolejności Prokurator zauważył, iż w § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały uchwalono, że organ rozstrzygający o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium szkolnego wydaje decyzję administracyjną, od której służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od daty doręczenia, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W ocenie skarżącego takie uregulowanie jest nieprawidłowe, gdyż już art. 90n u.s.o. określa, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Tryb odwołania od decyzji administracyjnych reguluje natomiast k.p.a.. Zamieszczenie takiej regulacji w regulaminie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Skarżący zwrócił również uwagę, iż w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano jakie sytuacje stanowią "zdarzenie losowe" (nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące, na co wskazuje zwrot "w szczególności"). Zgodnie z art. 90e ust. 1 u.s.o. uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek szkolny. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zdarzenia losowego, nie wskazał, jak zwrot ten powinien być rozumiany i - co istotne - nie upoważnił gminy do jego doprecyzowania, a jedynie określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Zresztą już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, że uwzględnia skargę w całości, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania. Poinformował, że Rada Miejska uchwałą z dnia 26 stycznia 2018 r., nr L/335/2018, uwzględniając skargę Prokuratora, podjęła nową uchwałę w zaskarżonym zakresie. Pismem z dnia [...] lutego 2018r. Prokurator Rejonowy oświadczył, iż podtrzymuje skargę, wskazując, że uchylenie zaskarżonej uchwały kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 12 marca 2010 r., nr LV/433/10, przyjmująca regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą z dnia 26 stycznia 2018 r., nr L/335/2018. Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex 384291; wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, Lex 746796; postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej jako u.s.o.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Należy zauważyć, że w cytowanym art. 90f pkt 4 u.s.o ustawodawca nie wskazał, jak powinien być rozumiany zwrot "zdarzenie losowe" i nie upoważnił organu stanowiącego gminy do jego doprecyzowania, a jedynie określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Trzeba zatem zgodzić się z Prokuratorem, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić, a zatem niedopuszczalne było określenie w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały jakie sytuacje stanowią "zdarzenie losowe". Również istotnym naruszeniem prawa jest treść § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, która w części stanowi powielenie zapisów zawartych w art. 90d ust. 1, a w części dokonuje modyfikacji definicji ustawowych. Należało także podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora, że zapis § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały dotyczący decyzji administracyjnej oraz drogi odwoławczej od wydanej decyzji, stanowi naruszenie prawa jako całkowicie zbędne powtórzenie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż wszystkie powyższe zarzuty zostały w całości uznane przez Radę Miejską, czemu dała ona wyraz w uchwale z dnia 26 stycznia 2018 r., nr L/335/2018. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonych zapisów załącznika do uchwały Rady Miejskiej z dnia 12 marca 2010 r., nr LV/433/10.