II SA/Go 127/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Lubuskiego solidarnie na rzecz skarżących [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta Z. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora - Gminy Z. o statusie miejskim w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budową ulicy K. wraz z przebudową linii kablowej nn, oświetleniowej i telekomunikacyjnej w obrąbie osiedla B. na terenie dzielnicy mieszkaniowej J. w Z. przez działki o nr ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] r. K.O., reprezentujący [...], złożył wniosek o zmianę w/w decyzji. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomocnictwo Zastępcy Prezydenta Miasta [...], upoważniające K.O., reprezentującego [...], do prowadzenia spraw formalno-prawnych związanych z wykonaniem projektu wykonawczego ul. K. w Z. W dniu [...] r. A.K. - Kierownik Biura Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta Z. wycofała wniosek o zmianę decyzji pozwolenia na budowę ze względu na nieprawidłowe uzgodnienia. A.K. posiadała upoważnienie z dnia 20 kwietnia 2007 r. Prezydenta Miasta do m.in. występowania przed organami administracji samorządowej i państwowej i innymi stronami procesu budowlanego w sprawach dokumentacji, uzgodnień i decyzji związanych z realizacją inwestycji miejskich. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 105 § 2 kpa Prezydent Miasta Z. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę ulicy K. wobec cofnięcia wniosku. Decyzję tę doręczono K.O. w dniu 2 listopada 2007 r. Decyzji nie doręczono mieszkańcom ulicy K., mimo że brali oni udział w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do wydania decyzji nr l [...] z dnia [...] r. udzielającej Gminie Z. pozwolenia na budowę ulicy K. wraz z przebudową linii kablowej nn, oświetleniowej i telekomunikacyjnej w obrąbie osiedla B. na terenie dzielnicy mieszkaniowej J. w Z. przez działki ewidencyjne nr [...]. W aktach znajduje się wniosek mieszkańców z [...] r. o zmniejszenie szerokości projektowanego pasa jezdni na 5 m oraz notatka z dnia [...] r. ze spotkania przedstawicieli Urzędu Miasta Z. z mieszkańcami ulicy K. w sprawie budowy tej ulicy /karta 5 i 6 akt sądowych/. Odwołanie od tej decyzji złożył K.O. w dniu [...] r. W uzasadnieniu odwołania podał, że jego wniosek z dnia 26 września 2007 r. nie został rozpatrzony zgodnie z kpa i wniósł o jego ponowne rozpoznanie. W dniu [...] r. Wojewoda Lubuski na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] r. od decyzji Prezydenta Miasta w Z. z dnia [...] r. odwołanie w terminie, licząc od dnia doręczenia decyzji organu l instancji K.O., wnieśli także [...]. W swym odwołaniu podali, że przedmiotowa decyzja została im doręczona w dniu 2 listopada 2007 r. /nie podali jednakże kto doręczył im decyzje, bowiem jak wynika z notatki służbowej - karta 149 akt organ l instancji decyzji im nie doręczał/. W odwołaniu wnieśli o stwierdzenie w trybie art. 157 kpa nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z treścią art. 157 § 1 pkt.2 kpa. Zarzucili, że brak było podstaw dla umorzenia postępowania skoro A.K. nie była wnioskodawcą postępowania administracyjnego, a było ono prowadzone na wniosek zainteresowanych właścicieli przyległych i wymienionych w decyzji działek. Było wiec prowadzone nie z urzędu, a na wniosek i w tym stanie żądanie komórki organizacyjnej Urzędu Miasta o jego umorzenie nie wywołało skutków prawnych. W tej mierze powołali się na umowę z dnia [...] r, jaką zawarli z K.O. na wykonanie przeprojektowania ciągu pieszo- jezdnego i uzyskania pozwolenia na budowę /akta administracyjne organu l instancji/. Zarzucili także lakoniczność uzasadnienia decyzji jako krzywdzącej dla mieszkańców ulicy K. w Z.. Decyzją również [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa Wojewoda Lubuski umorzył postępowanie odwoławcze z ich odwołania, jako że wnoszący jego zdaniem nie posiadają legitymacji strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej toczy się wg określonych zasad, a podejmowane czynności mają charakter usystematyzowany. Wpływ wniosku powoduje, że stronami są składający wniosek, a dopiero jak się okaże, że wniosek jest kompletny, to organ ustala krąg osób posiadających przymiot strony. Wniosek K.O. zawierał braki formalne i nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, a nadto został wycofany przed uzupełnieniem braków. Zatem postępowanie zostało zakończone przed ustaleniem kręgu osób posiadających legitymacje strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli [...]. Wobec uiszczenia solidarnie wpisu od skargi wyłącznie przez [...] postanowieniem z dnia [...] r. Sąd skargi [...] odrzucił. Postanowienie to stało się prawomocne. W uzasadnieniu skargi małżonkowie T. podnieśli, iż w wyniku ich odwołania od decyzji organu l instancji Wojewoda Lubuski postępowanie odwoławcze umorzył, uznając, iż nie mają przymiotu strony w postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji. Podnieśli, że brali udział w postępowaniu, bowiem zainicjowali spotkanie z pracownikami Urzędu Miasta, które miało doprowadzić do zmiany projektu budowy ich ulicy. Nadto dodali, że jako mieszkańcy tej ulicy są zainteresowani rozstrzygnięciem w sprawie na podstawie art. 61 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa. W ich ocenie okoliczność, iż w wyniku odwołania K.O. organ uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji nie wpływa w żaden sposób na ich udział w postępowaniu bowiem organ w dalszym ciągu nie będzie chciał ich uznawać za stronę. Wnieśli zatem o uwzględnienie ich odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Jeszcze raz Wojewoda podkreślił, że odwołujący się nie posiadają legitymacji strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej bowiem toczy się wg określonych zasad, a podejmowane czynności mają charakter usystematyzowany. Wpływ wniosku wszczyna czynności materialno-techniczne, których celem jest ustalenie właściwości organu do rozstrzygania określonego we wniosku rodzaju sprawy oraz formalno-prawnej skuteczności tego wniosku. Na tym etapie postępowania stronami są jedynie osoby wnoszące żądanie. Dopiero wówczas, gdy wniosek okaże się kompetentny pod względem formalnym, organ ustala pozostały krąg osób posiadających przymiot strony i zawiadamia je o toczącym się postępowaniu. Wniosek K.O. z dnia 26 września 2007 r. nie mógł skutecznie wszcząć postępowania w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę, gdyż zawierał braki formalne, a nadto został wycofany przed ich uzupełnieniem. Zatem postępowanie zostało zakończone przed ustaleniem kręgu osób posiadających legitymacje strony i stąd odwołanie wniesione przez podmiot nieuprawniony stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ podał, że w przypadku formalnej skuteczności wniosku o zmianę decyzji ostatecznej organ winien ustalić krąg osób posiadających legitymację strony i umożliwić im czynny udział w tym postępowaniu, ponieważ art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118/ określa, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Przedmiotem podstępowania w niniejszej sprawie jest żądanie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ulicy K. Gminie Z.. Jak trafnie zauważa organ II instancji, przepis merytoryczny - art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - określa kto jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Jest nią zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stronami nie przestają być w/w osoby w przypadku gdy postępowanie jest prowadzone w trybie wzruszenia decyzji ostatecznej, której przedmiot pozostaje ten sam. Sąd zauważa, że mimo, iż w postępowaniu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ulicy piętnastu mieszkańców ulicy K. brało udział - wnosili zastrzeżenia do projektu /12 grudnia 2006 r./, to przedmiotowa decyzja nie została im doręczona. Sąd nie podziela stanowiska organów, że skoro wniosek K.O. posiadał braki formalne, to tylko on sam był stroną postępowania o zmianę decyzji ostatecznej. Tym bardziej, iż w wyniku jego odwołania od decyzji umarzającej postępowanie przed organem l instancji, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Od decyzji organu l instancji odwołanie w terminie wnieśli zarówno wnioskujący o zmianę decyzji ostatecznej K.O., ale także zainteresowane strony w myśl art. 28 kpa i wyżej cytowanego art. 28 prawa budowlanego, mimo że im Prezydent Miasta Z. swojej decyzji nie doręczył. Ich odwołanie wniesione zostało w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji autorowi wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Stąd też organ II instancji już na skutek wniesionego odwołania winien uznać odwołujących się za strony w myśl art. 28 prawa budowlanego jako te, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu przed organem l instancji i odwołania rozpoznać łącznie jedną decyzją. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie interesu prawnego strony w myśl art. 28 kpa powinno nastąpić w toku rozpoznawania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ l instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa /patrz wyrok WSA w Warszawie l SA/Wa 514/06 z dnia 10 października 2006 r./. Umożliwiłoby to wzięcie udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem wszystkich zainteresowanych, trafnie bowiem skarżący podnoszą że przy umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do nich nadal organ l instancji może nie dopuszczać ich do udziału w postępowaniu jako strony, tym bardziej gdy w okolicznościach sprawy nierozstrzygnięty jest status K.O. do występowania w imieniu Gminy Z.. Na marginesie Sąd zauważa, że skarżący w toku niniejszego postępowania jako podstawy prawne swego udziału zamienne podają zarówno art. 156 kpa -żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, art. 145 kpa - żądanie wznowienia postępowania wobec braku doręczenia im decyzji ostatecznej i wreszcie - żądanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Rzeczą organu zatem jest wezwanie strony do sprecyzowania swego stanowiska co do podstawy żądania oraz udzielenie niezbędnych wskazówek i pouczenie zgodnie z art. 9 kpa o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków każdej z tych podstaw tak, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Z tego obowiązku organy nie wywiązały się. Te zatem okoliczności - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik postępowania spowodowały, iż Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję.