II SA/Go 127/09

Dnia 30 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej B.K. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. [...] września 2007r. Z.M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z [...] września 2007r. nr [...] – działający z upoważnia Starosty Powiatu Inspektor Fili Powiatowego Urzędu Pracy, uznał Z.M. z dniem [...] września 2007r. za osobę bezrobotną i orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku od [...] września 2007r. w wysokości 538,30 zł miesięcznie. Decyzją z [...] kwietnia 2008r. nr [...] organ pierwszej instancji orzekł o utracie przez Z. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] marca 2008r. z powodu upływu maksymalnego okresu przysługiwania zasiłku. Strona nadal pozostawała w rejestrze osób bezrobotnych. Organ pierwszej instancji pismem z [...] września 2008r. zwrócił się do Z.M. o zgłoszenie się do Urzędu Pracy w dniu [...] września 2008r. w celu przedłożenia propozycji pracy. Z.M. zgłosił się w wyznaczonym terminie i otrzymał skierowanie na badania lekarskie w celu ustalenia zdolności do pracy. Decyzją z [...] września 2008r. nr [...] organ pierwszej instancji orzekł o utracie przez Z.M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2008r., ponieważ strona utraciła zdolność do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Od powyższej decyzji odwołał się Z.M.. W odwołaniu Z.M. wskazał, iż organ orzekając o statusie osoby bezrobotnej nie uwzględnił tego, że nie może on pracować w zawodach, gdzie wykonuje się prace fizyczne z uwagi na stan zdrowia, potwierdzony orzeczeniem lekarskim lekarza medycyny pracy. Odwołujący się podkreślił przy tym, że posiada wyższe wykształcenie, jest magistrem historii o specjalności zarządzenie dokumentacją i informacją i może podjąć pracę jako pracownik umysłowy w biurze. Wskazał także, że jest osobą niepełnosprawną ale nie może to być w powodem pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. W dniu [...] października 2008r. Z.M. zawarł z Gminą– reprezentowaną przez Burmistrza – umowę o dzieło nr [...]. Na podstawie tej umowy zamawiający (Gmina) powierzył wykonanie a Z.M. zobowiązał się wykonać (w terminie do [...] października 2008r.) dzieło polegające na opracowaniu tekstu do publikacji z okazji 250 rocznicy bitwy pod [...], oraz wygłosić referat w dniu [...] listopada 2008r. Decyzją z [...] października 2008r. nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, uchylił własną decyzję z [...] września 2008r. nr [...] i orzekł, iż Z.M. nie traci statusu osoby bezrobotnej od [...] września 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w skierowaniu na badanie lekarskie mające na celu ustalenie zdolności do pracy w zawodach: strażnik-pracownik ochrony, sprzedawca, operator maszyn, konserwator, kierowca, nie zostały uwzględnione stanowiska pracy wynikające z posiadanego przez Z.M. wyższego wykształcenia. W dniu [...] października 2008r. Z.M. otrzymał skierowanie do odbycia przygotowania zawodowego, na które przyjęty został z dniem [...] października 2008r. w Ośrodku Pomocy Społecznej. Pismem z [...] grudnia 2008r. Z.M. wezwany został przez organ pierwszej instancji do zgłoszenia się w Urzędzie Pracy w dniu [...] grudnia 2008r., celem wyjaśnienia zatrudnienia oraz dostarczenia umowy o pracę. Odpowiadając na powyższe wezwanie Z.M. przesłał organowi pierwszej instancji zawartą z Gminą umowę o dzieło z [...] października 2008r. W takim stanie faktycznym organ pierwszej instancji decyzją z [...] grudnia 2008r. nr [...] – działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.i.r.p i art. 104 k.p.a, orzekł o utracie przez Z.M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż Z.M. podjął zatrudnienie. W takim zaś przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z.M. i złożył od niego odwołanie do Wojewody. W odwołaniu podkreślił, że w momencie podpisywania umowy o dzieło tj. [...] października 2008r. i złożenia opracowanego tekstu do publikacji nie obowiązywały go przepisy dotyczące osób ze statusem osoby bezrobotnej. Wskazał, że faktem jest, że wywiązując się z umowy o dzieło w sobotę [...] listopada 2008r. wygłosił dwudziestominutowy referat, ale również faktem jest, że w grudniu zgłosił otrzymanie wynagrodzenia wynikającego z umowy o dzieło podpisanej w okresie od [...] września 2008r. do [...] października 2008r., kiedy to był pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.i.r.p – decyzją z [...] stycznia 2009r nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, ponadto wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to zatem, że skutkiem prawnym wniesienia odwołania jest wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z tym wniesione przez Z.M. odwołanie z [...] września 2008r. od decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2008r. (orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2008r), wstrzymało jej wykonanie. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.i.r.p, starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 bezrobotny oznacza natomiast osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Organ podkreślił, że w dniu rejestracji ([...] września 2007r.) odwołujący się zapoznał się z katalogiem praw i obowiązków osoby bezrobotnej, zawartych w "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy". Dokument ten po zapoznaniu się z jego treścią, strona podpisała i zobowiązała się przestrzegać. Organ wskazał, że w rozdziale III pkt 6 "Obowiązki" znajduje się zapis o treści: "Bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego". Organ podkreślił, iż z dokumentów sprawy wynika, że strona nie dopełniła tego obowiązku i dopiero po wezwaniu przez organ pierwszej instancji ([...] grudnia 2008r.) przedstawiła dokument potwierdzający zatrudnienie od [...] października 2008r. do [...] października 2008r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wydał decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej od [...] października 2008r., ponieważ umowa o dzieło jest dowodem, iż od [...] października 2008r. Z.M. wykonywał inną pracę zarobkową, a więc nie spełniał warunków, by posiadać status osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień odwołującego się, iż od [...] września 2008r. nie obowiązywały go przepisy dotyczące osób bezrobotnych. Organ wskazał, iż nawet jeżeli strona nie wiedziała, iż wniesione odwołanie wstrzymuje z mocy prawa wykonanie zaskarżonej decyzji, powinien niezwłocznie po otrzymaniu decyzji z [...] października 2008r. nr [...] zgłosić do organu pierwszej instancji i przedstawić zawartą umowę o dzieło. Także w dniu kiedy odwołujący się otrzymał skierowanie na przygotowanie zawodowe, tj. [...] października 2008r. nie poinformował o fakcie zawarcia umowy o dzieło. Ponadto dwukrotnie, tj. [...] listopada 2008r. oraz [...] grudnia 2008r. w "Oświadczeniu bezrobotnego o uzyskanych dochodach" zainteresowany oświadczył, iż w miesiącu październiku i listopadzie nie uzyskał dochodu. Decyzja Wojewody z [...] stycznia 2009r. stała się przedmiotem skargi Z.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przywrócenie statusu osoby bezrobotnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w 2007r. dowiedział się, że w związku z obchodami 250 rocznicy bitwy pod [...] Gmina ogłosiła konkurs na napisanie tekstów dotyczących tej rocznicy. Wskazał, iż "w lipcu – sierpniu 2008 roku" złożył swój tekst w gminie. Tekst został zaakceptowany do druku i [...] października 2008r. podpisał z Gminą umowę o dzieło. Umowa ta określała sposób wykonania dzieła oraz termin wygłoszenia dwudziestominutowego referatu w dniu [...] listopada 2008r. Skarżący podkreślił, że podpisanie umowy było finalizacją konkursu, po zaakceptowaniu tekstu opracowania. Umowę tę podpisał z przekonaniem, że nie obowiązuje go prawo osoby bezrobotnej, ponieważ od [...] września 2008r. był pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący ponownie zaakcentował, iż referat, który był przedmiotem umowy o dzieło napisał na konkurs ogłoszony w lipcu 2007r. i złożył jego tekst w lipcu lub sierpniu 2008r. Wyjaśnił, że pod koniec września dowiedział się, że jest jednym z laureatów konkursu. W związku z tym przesłano mu o projekt umowy o dzieło, którą podpisał w październiku 2008r. Skarżący wskazał ponadto, że po podpisaniu umowy żadnych czynności związanych z jej przedmiotem nie wykonywał, jedynie w terminie wynikającym z umowy o dzieło wygłosił złożony uprzednio referat. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniosła o oddalenie skargi wywodząc, że żadna z podjętych decyzji nie narusza prawa a podjęcie przez skarżącego pracy zarobkowej w ramach umowy o dzieło dyskwalifikuje go jako bezrobotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub innych przepisach, stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w k.p.a lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji naruszają normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, iż organ pierwszej instancji uznając, że odwołanie skarżącego od decyzji z [...] września 2008r. nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2008r., zasługuje w całości na uwzględnienie, decyzją z [...] października 2008r. nr [...], uchylił decyzję własną z [...] września 2008r. i orzekł, że skarżący nie traci statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] września 2008r. Zasadnie zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę na wpływ odwołania skarżącego z [...] września 2008r. na wykonanie decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2008r. W art. 130 § 1 k.p.a przyjęto zasadnicze rozwiązanie, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Zgodnie natomiast z treścią § 2 art. 130 k.p.a, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Skutkiem prawnym wniesienia odwołania jest zatem wstrzymanie z mocy prawa wykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzję z [...] września 2008r. o utracie statusu osoby bezrobotnej, doręczono skarżącemu [...] września 2008r. Odwołanie od powyższej decyzji skarżący złożył [...] września 2008r. Oznacza to, że odwołanie złożono w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a a więc w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem słusznie stwierdził organ odwoławczy, iż wniesione przez skarżącego odwołanie wstrzymało wykonanie decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2008r. Wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] września 2008r., orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, oznacza, iż w dniu [...] października 2008r., a więc w dniu zawarcia przez skarżącego umowy o dzieło, skarżący nie był pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Przechodząc do przyczyn uchylenia decyzji organów obu instancji wskazać należy, iż z treści art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.i.r.p wynika, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, zawierającego definicję osoby bezrobotnej. Jednym z kryteriów przyjętych w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 jest niepozostawanie takiej osoby w zatrudnieniu oraz niewykonywanie przez nią innej pracy zarobkowej. Inna praca zarobkowa oznacza natomiast – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.i.r.p – wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Przyjęcie wykładni systemowej i celowościowej art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.i.r.p pozwala wywieść wniosek, iż pozbawienie bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej następuje w przypadku rozpoczęcia przez bezrobotnego świadczenia pracy. Podkreślenia wymaga jednak to, iż ustawodawca wprowadza zasadniczy warunek w zakresie pozbawienia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej. Tym warunkiem jest wykonywanie pracy lub świadczenie usług, na podstawie wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.i.r.p, umów prawa cywilnego, oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżący [...] października 2008r. zawarł z Gminą, reprezentowaną przez Burmistrza, umowę o dzieło. Na podstawie tej umowy zamawiający powierzył wykonanie, a skarżący zobowiązał się wykonać w terminie do [...] października 2008r. dzieło polegające na opracowaniu tekstu do publikacji z okazji 250 rocznicy bitwy pod [...], oraz wygłosić referat na sesji naukowej w dniu [...] listopada 2008r. Skarżący w skardze oraz na rozprawie wskazał jednak, iż w lipcu 2008r. Gmina ogłosiła konkurs na napisanie tekstów dotyczących rocznicy bitwy pod [...]. Skarżący wyjaśnił ponadto, że gotowy tekst opracowania złożył w lipcu lub sierpniu 2008r. a pod koniec września 2008r. dowiedział się, iż jest jednym z laureatów konkursu. W związku z tym przesłano mu projekt umowy o dzieło, którą to umowę podpisał [...] października 2008r., zaś [...] listopada 2008r. wygłosił dwudziestominutowy referat na sesji naukowej. Z powyższych twierdzeń skarżącego wynika, iż tekst dotyczący bitwy pod [...] opracował w związku z ogłoszonym przez Gminę konkursem i gotowy tekst opracowania złożył w lipcu lub sierpniu 2008r. a więc przed podpisaniem umowy o dzieło. W świetle zatem wyjaśnień skarżącego, napisanie opracowania nie stanowiło wykonywania pracy, czy też świadczenia usług na podstawie zawartej [...] października 2008r. umowy o dzieło. Wprawdzie skarżący w toku prowadzonego postępowania powyższej kwestii nie podnosił, należy jednak pamiętać, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji a w konsekwencji także organ odwoławczy bezkrytycznie przyjęły, że zawarta przez skarżącego umowa o dzieło jest dowodem, iż od [...] października 2008r. do [...] października 2008r. skarżący wykonywał inną pracę zarobkową, a więc nie spełniał warunków, by posiadać status osoby bezrobotnej. Wobec powyższego stanowiska skarżącego konieczne w sprawie było ustalenie, czy opracowanie dotyczące bitwy pod [...] wykonane zostało przez skarżącego w lipcu-sierpniu 2008r. w związku z ogłoszonym przez Gminę konkursem. W sprawie konieczne było także ustalenie, jaki wobec tego charakter miała zawarta umowa o dzieło, w kontekście ogłoszonego konkursu i wykonania opracowania w lipcu-sierpniu 2008r. a zwłaszcza czy nie miała ona tylko charakteru zapłaty za wykonane opracowanie. W tym celu organ pierwszej instancji powinien poprzez przesłuchanie skarżącego ustalić czasokres wykonania przez niego opracowania dotyczącego bitwy pod [...]. Organ powinien też skonfrontować wyjaśnienia skarżącego z wyjaśnieniami Burmistrza w tym zakresie. W tym miejscu wskazać należy, iż elementem składowym wykonanego przez skarżącego opracowania dotyczącego bitwy pod [...] był referat wygłoszony przez skarżącego w dniu [...] listopada 2008r. Wygłoszenie powyższego referatu przewidywał § 1 pkt 5 umowy o dzieło z [...] października 2008r. Zatem wygłoszenie referatu nastąpiło na podstawie zawartej umowy o dzieło. Nie można jednak w ocenie Sądu uznać, iż wygłoszenie dwudziestominutowego referatu, za wygłoszenie którego skarżący otrzymał wynagrodzenie w wysokości 300 zł (brutto), stanowiło wykonywanie innej pracy zarobkowej, które dawało podstawę do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.i.r.p. Pozbawienie bowiem skarżącego statusu osoby bezrobotnej z tego tylko powodu stałoby bowiem w sprzeczności z celem jakiemu służy powyższa regulacja. Wskazanych wyżej ustaleń organy obu instancji nie poczyniły. Stwierdzić zatem należy, że ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie wyczerpuje przesłanek ustawowych dających podstawę do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.i.r.p. Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a nie ustalił faktów mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenia tego nie usunął organ drugiej instancji. W rezultacie tych uchybień organy obu instancji utraciły z pola wiedzenia okoliczności najistotniejsze dla sprawy. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a należało uchylić decyzje organów obu instancji i na podstawie art. 152 tej samej ustawy orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.