II SA/Go 128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nakazał inwestorowi – P.K. rozebrać obiekt gospodarczy na bazie kontenera o wymiarach około 3.65 m x 4,70 m położony na działce ewid. nr [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2017 r. poz. 1332), zwana dalej ustawą oraz na podstawie art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin nieruchomości – dz. ewid. nr [...] - przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2017 r. ustalono, iż na terenie działki znajduje się zespół obiektów budowlanych, w skład którego wchodzą: 1) wiata o wymiarach częściowych 17,6 m x 10.01 m, 9,85 m x 5,9 m i 11,0 m x 3,0 m – obiekt nr 1, 2) budynek gospodarczy o wymiarach około 6,2 m x 5,0 m z przybudowaną wiatą o wymiarach około 2,0 m x 6,0 m – obiekt nr 2 i 2A, 3) budynek gospodarczy o wymiarach około 3, 65 m x 4,70 m – obiekt nr 3. Na podstawie ewidencji decyzji, postanowień i zgłoszeń prowadzonej przez Starostę ustalono, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. P.K. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy wiaty drewnianej jako obiektu tymczasowego, sezonowego, zaplecza konsumpcyjnego przy istniejącym punkcie gastronomicznym. Zgłoszenie zostało przez Starostę przyjęte i dotyczyło obiektu nr 1. Obiekty nr 2 i 3 to obiekty kontenerowe obudowane okładziną drewnianą, na których wykonano dachy. Oba obiekty ustawiono na bloczkach betonowych. W toku oględzin P.K. oświadczył, że postanowił iż przed upływem 120 dni wstąpi do Starosty o pozwolenie na budowę w.w obiektów budowlanych, które miały pozostać jako trwale obiekty budowlane. Z wnioskiem na budowę wystąpił dnia [...] września 2016 r., jednak postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., wobec stwierdzenia, że obiekty budowlane zostały wybudowane, Starosta umorzył postępowanie w tej sprawie. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest obiekt gospodarczy na bazie kontenera o wymiarach 3, 65 m x 4,70 m. Dalej organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. PINB wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została wykonana z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie PINB przytoczył przepis art. 48 ust. 2 ustawy, który reguluje procedurę legalizacji obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej oraz doszedł do wniosku, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu – Uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 pażdziernika 2010 r. Nr LV/370/10 - nie sprzeciwiają się legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, zobowiązano inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, tj. zaświadczenia o zgodności budowy obiektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie przedłożył wymaganych do legalizacji obiektu gospodarczego dokumentów, a wobec tego nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 był zasadny. Od powyższej decyzji P.K. wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy poprzez ich niezasadne zastosowanie oraz naruszenie art. 37a ustawy poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w jego ocenie w sprawie zachodziły podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem sam organ stwierdził, iż obiekt nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i wzniesiony został zgodnie ze sztuką budowlaną. Skarżący podniósł również, że w decyzji nakazującej rozbiórkę organ powinien precyzyjnie określić zakres rozbiórki, a tego wymogu zaskarżona decyzja nie spełnia. Skarżący wskazał, że procedura legalizacyjna rozpoczęta została w styczniu 2017 r., a wobec tego zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 37 a ustawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I inst. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wskazał, że nakaz orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego nie jest bezwzględny, ponieważ przepisy przewidują możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W niniejszym postępowaniu PINB stosownie do art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy podjął działania w celu umożliwienia skarżącemu zalegalizowanie przedmiotowego obiektu gospodarczego i postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nałożył na niego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Wobec niewypełnienia przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków w zakreślonym terminie, zastosowana została sankcja nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. WINB podkreślił, że na wniosek pełnomocnika strony termin na dostarczenie wymaganych dokumentów został przedłużony o 3 miesiące, tj. do dnia 30 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący zignorował obowiązki do których wykonania został zobowiązany przez organ I inst. w celu doprowadzenia zrealizowanej samowolnie budowy do stanu zgodnego z prawem, co musiało skutkować konsekwencjami wynikającym z art. 48 ust. 1 ustawy. Przepis art. 48 stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej, w razie stwierdzenia że wystąpiły wymagane do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części przesłanki, polegające na tym że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Przy braku przesłanek umożliwiających jego legalizację, organ jest zobligowany do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że niewniesienie sprzeciwu od zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącego wybudowania obiektu tymczasowego świadczy, że na tamtą datę inwestycja była zgodna z prawem. Organ podniósł, że z treści art. 48 ust. 2 i ust. 3 wynika obowiązek przeprowadzenia procesu legalizacji obiektu budowlanego. Odnośnie określenia sposobu wykonania obowiązku rozbiórki organ wskazał, że co do pozostałych części obiektu prowadzone są odrębne postępowania nakazujące ich rozbiórkę, jednocześnie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wykonanie niniejszej decyzji spowoduje skutki bardziej negatywne, niż pozostawienie istniejącego obiektu niezgodnie z prawem. Odnośnie naruszenia art. 37a ustawy, organ wskazał, iż ten zarzut odwołania opiera się na błędnej interpretacji przepisu, dlatego nie był zasadny. Od powyższej decyzji P.K. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 oraz art. 53 ustawy, art. 37a ustawy, art. 6, 7, 10, 80 w zw. z art. 81 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 136 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zastosowanie wobec niego art. 48 ust. 1 w zw. z art. 53 nie było zasadne. Nakaz rozbiórki dotyczy bowiem obiektu, który został wybudowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego, tj. zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] kwietnia 2016 r., co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Dalej skarżący wskazał, że w jego ocenie spełnione zostały przesłanki legalizacji obiektu z art. 48 ust. 2 ustawy, bowiem obiekt spełnia wymogi techniczne oraz nie narusza przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem nie określa precyzyjnie sposobu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu pod względem warunków technicznych. W ocenie skarżącego w sprawie winien ewentualnie znaleźć zastosowanie przepis art. 37a ustawy. Procedura legalizacyjna została rozpoczęta w styczniu 2017 r., natomiast wskazany przepis wszedł w życie przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Dalej skarżący zarzucił, że decyzja powinna być skierowana do właściciela nieruchomości, a nie do skarżącego, który nie legitymuje się prawem do dysponowania daną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie eliminuje z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność decyzji, mocą której na skarżącego nałożono obowiązek rozbiórki obiektu gospodarczego na bazie kontenera o wymiarach około 3.65 m x 4,70 m położonego na działce ewid. nr [...]. Z akt spawy wynika, że przedmiotowy obiekt to obiekt kontenerowy, obudowany okładziną drewnianą, posadowiony na bloczkach betonowych. W pierwszej kolejności należy wskazać przyjdzie, że dany obiekt budowlany należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, w myśl art. 3 pkt 5 ustawy. Stosownie do treści wskazanego przepisu przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W takim przypadku wymagane jest dokonanie właściwemu organowi zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1). Z akt sprawy wynika, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego gospodarczego na bazie kontenera o wymiarach około 3.65m x 4,70 m położonego na działce ewid. nr [...] nie została zgłoszona właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu. Z materiału dowodowego wynika, że zgłoszeniem objęto inny obiekt znajdujący się na tej samej nieruchomości tj. wiatę o wymiarach częściowych 17,6 m x 10.01 m, 9,85m x 5,9 m i 11,0 mx 3,0 m (oznaczony w aktach sprawy jako obiekt nr 1). Zgłoszenia tego dokonano [...] kwietnia 2016 r., nadto w stosunku do tamtego obiektu prowadzone jest odrębne postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec powyższego ustalenia dotyczącego obiektu budowlanego gospodarczego o wymiarach około 3.65m x 4,70 m, zasadnym było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 48 ustawy. W myśl art. 48 ust. 1. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wskazać przyjdzie, że sankcja rozbiórki obiektu budowlanego nie jest nakładana bezwzględnie, organ administracyjny ma bowiem obowiązek zbadania czy względy techniczno – budowlane oraz względy ładu przestrzennego nie sprzeciwiają się dalszemu funkcjonowaniu danego obiektu budowlanego. W tym też kierunku organ prowadzi postępowanie legalizacyjne. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka może nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 48 ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z ust. 4 art. 48 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, na skarżącego nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, na podstawie których organ mógłby ocenić, czy przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów techniczno – budowlanych oraz przepisów o planowaniu przestrzennym. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązki nałożone w.w. postanowieniem mają oparcie w art. 48 ust. 2 ustawy. W wyznaczonym przez organ terminie (przedłużonym następnie do 30 sierpnia 2017 r.) skarżący nie przedłożył wymaganej dokumentacji. W tej sytuacji na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy zasadnym było orzeczenie wobec skarżącego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że wymienione przepisy, w wypadku ziszczenia się opisanego w nich stanu faktycznego, zobowiązują organ do wydania orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, innymi słowy decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy ma charakter związany, a organ nie ma możliwości odstąpienia od wydania orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego. W tych okolicznościach sprawy wskazać przyjdzie na niezasadność zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja skierowana została do właściwego podmiotu, tj. inwestora. Stosownie do treści art. 52 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przytoczony przepis wymienia kolejno podmioty, na które winien być nałożony nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, przy czym w pierwszej kolejności obowiązek ten winien być skierowany do inwestora, jako do sprawcy deliktu. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada prawo do dysonowania daną nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2016 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r. ( pismo Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku z dnia [...] listopada 2016 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Nie znalazły również potwierdzenia pozostałe zarzuty skargi. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 37a ustawy, dotyczy on bowiem odmiennego stanu faktycznego. Stosownie do treści art. 37a. ust. 1 i ust. 2 inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12. Przepisy art. 32-36 stosuje się odpowiednio. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że budowa przedmiotowego obiektu nie została zgłoszona organowi budowanemu. Nadto decyzją z dnia [...] września 2016 r., wobec stwierdzenia, że obiekty zostały już wybudowane Starosta umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę m.in. przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych przeprowadzonego postępowania Sąd nie stwierdził uchybień, które uzasadniały uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób dostateczny, pozwalający na zakwalifikowanie wykonanych robót jako budowę obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy, co pozwoliło na zastosowanie właściwego trybu legalizacji samowoli budowlanej. Materiał dowodowy został oceniony zgodnie z wynikającą z art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów. Wskazać przyjdzie, że zaskarżone orzeczenie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.