II SA/Go 130/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 sprawy ze skargi T.S. na Rada Miejska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obrót nieruchomościami Oddalono skargę Rada Miejska na posiedzeniu w dniu [...] marca 2003 roku jednogłośnie podjęła uchwałę Nr VI/43/03 w sprawie obrotu nieruchomościami stanowiącymi zasób mienia gminnego oraz ich wydzierżawiania na okres powyżej 3 lat . Zgodnie z § 3 ust. 2 Uchwały pierwszeństwo w nabyciu lokali użytkowych wraz ze sprzedażą lub oddaniem w wieczyste użytkowanie gruntu – bez przetargu - przyznane zostało dotychczasowym najemcom tych lokali. Lokale takie przeznacza się do sprzedaży w drodze przetargu w przypadku nieskorzystania z prawa pierwszeństwa ( ust. 3 § 3 ). Pismem z dnia [...] stycznia 2007 roku, skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy, T.S., powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz.1591 ze zm.) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa jakim jest "zapis w uchwale o prawie pierwokupu" zawarty w jej § 3 ust. 2 . Jego zdaniem skoro w przepisie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm. ) jest mowa o lokalu mieszkalnym, a art. 37 ust. 3 tej ustawy zezwala na zbycie bez przetargu nieruchomości przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, to dotychczasowemu dzierżawcy lokalu użytkowego nie przysługuje prawo pierwokupu z mocy prawa. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] stycznia 2007 roku, doręczonym T.S. w dniu [...] stycznia 2006 roku, Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdził, że uchylenie uchwały nie jest możliwe z uwagi na regulację przepisu art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia. Powołał się również na fakt, iż wskazana uchwała nie została w trybie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchylona przez organ nadzoru, co oznacza, że nie zachodzi podnoszona przez wzywającego sprzeczność tej uchwały z przepisami art. 37 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami . W skardze z dnia 29 stycznia 2007 roku, nadesłanej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 2 lutego, a przekazanej 7 lutego 2007 roku przez Sąd do organu celem nadania prawidłowego biegu, skarżący T.S., z powołaniem na przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, domagał się uchylenia uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2003 roku. Jego zdaniem zapis § 3 ust 2 uchwały jest niezgodny z art. 37 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami, bowiem dopuszcza bez przetargu sprzedaż lokali użytkowych na rzecz dotychczasowych najemców. Wywodził również, iż taki zapis uchwały pozbawia go możliwości nabycia lokalu użytkowego po byłej zlewni mleka w Ciosańcu ponieważ prawo pierwokupu tego lokalu ma jego dotychczasowy dzierżawca. Podnosił, że przez kwestionowany zapis nie można doprowadzić do przetargu na wskazany lokal użytkowy, który graniczy z jego działką i jedną ze ścian przylega do jego domu. Na terenie tego lokalu jest prowadzona działalność gospodarcza ( stolarnia ), a bałagan panujący na tej posesji był już przyczyną groźnego pożaru. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej domagał się jej oddalenia. Wywodził, iż przedmiotowa uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Stosownie bowiem do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu na okres dłuższy niż 3 lata. Rada Gminy korzystając ze swego uprawnienia w § 3 ust 2 uchwały przyznała prawo pierwszeństwa w nabyciu lokali użytkowych dotychczasowym najemcom tych lokali w trybie bezprzetargowym. Sprzedaż takiego lokalu może nastąpić tylko w sytuacji, gdy cena sprzedaży zostanie zapłacona w ciągu 6 miesięcy od daty sporządzenia protokołu rokowań. Dopiero nieskorzystanie przez dotychczasowego najemcę z prawa pierwokupu stanowi podstawę do przekazania lokalu do sprzedaży w trybie przetargu. Zdaniem organu wskazane regulacje nie naruszają przepisów prawa ani interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Na rozprawie w dniu 31 maja 2007 roku strony podtrzymały swe stanowiska procesowe. Skarżący przy tym oświadczył, iż nie przysługuje mu prawo własności nieruchomości ( gruntu i domu ) do której przylega lokal użytkowy. Prawo własności do tej nieruchomości przysługuje w części ułamkowej jego ojcu A., braciom ojca i jednemu z sąsiadów. Nadto w toku pozostaje sprawa spadkowa po dziadkach. Wskazał, iż on zamieszkuje w domu ojca i jest tam zameldowany. Podniósł również, że w roku 1983 między jego ojcem a zlikwidowaną obecnie Spółdzielnią - ówczesnym użytkownikiem lokalu użytkowego zawarte było porozumienie w ramach którego na ich gruncie wybudowano szambo w zamian za co spółdzielnia udostępniła im na terenie lokalu użytkowego przylegające do ich domu pomieszczenie o pow. 6 m2 z przeznaczeniem na łazienkę , które użytkują do chwili obecnej. Pełnomocnik organu uzupełniająco wskazał, iż aktualnie w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie wszczęte przez ojca skarżącego o stwierdzenie zasiedzenia służebności łazienki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia ona wymogi formalne jej dopuszczalności. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1/ zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2/ wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3/ zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu. T.S. zaskarżył do Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej dotyczącą zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi zasób mienia gminnego oraz ich wydzierżawiania na okres powyżej 3 lat, którą należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej. Ustanawia ona bowiem przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy mające charakter prawa miejscowego i podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego o jakim mowa w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] stycznia 2007 roku , na które otrzymał odpowiedź pismem Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2007 roku , doręczonym mu w dniu 17 stycznia 2007 roku . Skargę T.S. skierował wprost do Sądu Administracyjnego tj. z pominięciem wymogu o jakim mowa w przepisie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako ppsa ) zgodnie z którym skargę wnosi się za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jednakże przekazanie tej skargi przez Sąd organowi – Radzie Miejskiej celem nadania jej właściwego biegu w dniu 7 lutego 2007 roku skutkuje uznaniem, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi o jakim mowa w przepisie art. 53 § 2 ppsa został zachowany . Tym samym w ocenie Sądu wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w następnej kolejności Sąd miał obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób ( np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy ). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Rozumienie interesu prawnego z art. 101 ust. 1, pozwala na ocenę, czy interes ten ma charakter wyłącznie indywidualny, czy też może to być interes szerszy, grupowy czy wręcz powszechny - wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała organu gminy może bowiem naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne. Koniecznym zatem było ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej narusza prawem chronione uprawnienie lub interes prawny skarżącego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 - ONSAiWSA 2005 rok, nr , poz. 2 - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje wyłącznie sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 roku, OSK 1437/04 - Wokanda 2005 nr 7-8 str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego" Wyd. NSA 2005, str. 367 ). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także , zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skarżący wywodził w skardze, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej ze względu na uregulowanie zawarte w jej § 3 ust. 2, przyznające pierwszeństwo w nabyciu lokali użytkowych wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu , bez przetargu ich dotychczasowym najemcom pozbawia go możliwości nabycia lokalu po byłej zlewni mleka. Wywodził, iż zapis uchwały wyłączający przeprowadzenie przetargu uniemożliwia mu zakup wskazanego lokalu, który przylega do jego domu i działki . W ocenie Sądu okoliczność, iż wskazana uchwała pozbawiła skarżącego możliwości ubiegania się o zakup lokalu użytkowego nie daje podstaw do uznania, iż skarżący posiada interes prawny w nabyciu wskazanego lokalu i że ten interes prawny został naruszony kwestionowana uchwałą. Skarżący przed podjęciem uchwały nie miał bowiem w stosunku do wskazanego lokalu użytkowego żadnego indywidualnego uprawnienia, które uległoby naruszeniu lub ograniczeniu wskutek podjęcia uchwały. Okoliczność, iż wskazany lokal sąsiaduje z domem i działką skarżącego i nosi się on z zamiarem jego zakupu oznacza, iż skarżący ma w związku z tym lokalem interes faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Również nowe okoliczności podnoszone przez skarżącego na rozprawie, a dotyczące faktu korzystania z części lokalu użytkowego z przeznaczeniem jej na łazienkę, nie dają podstaw do przyjęcia naruszenia skarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący bowiem, co sam przyznał, nie ma tytułu prawnego do nieruchomości na rzecz której wydzielono łazienkę z lokalu użytkowego. Legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały nie stwarza też, wynikająca z faktu zamieszkiwania przez skarżącego na terenie Gminy, przynależność do wspólnoty gminnej . Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego , którego naruszenie uzasadnia wniesienia skargi na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminy . Stwierdzenie braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę powoduje konieczność oddalenia skargi stosownie do przepisu art. 151 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . W takiej sytuacji brak jest podstaw do badania przez Sąd merytorycznych zarzutów zgłoszonych przez skarżącego wobec uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2003 roku .