II SA/Go 133/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2025 r., znak [...], działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako u.g.n.), § 26 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXXII/240/06 Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. [...] z 2026 r. Nr [...]), stosownie do art. 10 ust. 1, art. 104 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) ustalił M. N. właścicielce nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]położonej w obrębie [...], gmina [...] opłatę adiacencką w wysokości 3.558,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na okoliczność stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej gminnej drogi wewnętrznej ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu gminnej drogi wewnętrznej w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], znak [...] w sprawie inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej wraz z budową odcinków odwodnienia i oświetlenia drogowego, usytuowanego na terenie działek zgodnie z pozwoleniem na budowę". Zakończenie inwestycji wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę potwierdza dokument stanowiący potwierdzenie przyjęcia zakończenia budowy obiektu budowlanego do użytkowania - zawiadomienie o zakończeniu budowy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2023 r., w którym nie wnosi się sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji, co w konsekwencji umożliwiło stronie rozpoczęcie korzystania. Gmina [...] stworzyła w ten sposób warunki do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości położonych przy ul. [...]w obrębie [...] gminy [...] Jedną z nieruchomości była działka oznaczona nr ewidencyjnym [...]położona w [...] stanowiąca własność M. N.. Dalej organ wyjaśnił, że w wyniku wybudowania drogi gminnej wewnętrznej wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 17.794 zł. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po wybudowaniu drogi została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...].09.2024 r. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Rada Gminy [...] uchwałą Nr XXXII/240/06 z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] w § 26 ust. 1 pkt 1 określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - drogi na 20% wzrostu wartości. Wartość działki po wybudowaniu drogi: 249.969 zł, wartość działki przed wybudowaniem drogi: 232.175 zł, różnica wartości: 17.794 zł, opłata adiacencka przy zastosowaniu 20% stawki 3.558,80 zł. Pismem z dnia [...] października 2024 r. strona wniosła zastrzeżenia do operatu szacunkowego: "Wyceniana w operacie szacunkowym nieruchomość składa się z dwóch działek nr [...] o pow. 7641 m2 i nr [...]o pow. 1804 m2. Działki te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego strony. Działka nr [...]ze względu na swoje wymiary ok. 6,5 m x 235 m jest niemożliwa do samodzielnego zagospodarowania (nie spełnia żadnych wymogów odległościowych). Powszechnie przyjmuje się, że minimalna szerokość działki budowlanej to 16 m. Działka nr [...]jest bardzo wąska, więc nieatrakcyjna i samodzielnie nie nadaje się pod zabudowę. Mimo to rzeczoznawca w operacie określa jej wielkość jako "dobrą" i dla całej powierzchni 1804 m2, przyjmuje jednakową cenę za m2 odpowiadającą cenie działek pod zabudowę mieszkaniową. Z drogą działka graniczy na długości ok. 6,7 m (skos). Ze względu na niweletę (topografię) terenu brak jest możliwości wjazdu na działkę od strony wybudowanej drogi. Od drogi, w głąb działki, na długości ok. 105 m jest skarpa o wysokości ok. 1,5 m, więc wjazd na działkę z drogi jest niemożliwy. W związku z brakiem możliwości wjazdu na działkę oraz brakiem możliwości zabudowy budowa drogi (infrastruktury technicznej) nie wpłynęła na wzrost wartość tej działki, jako niezależnej nieruchomości. Działka nr [...] ma kształt prostokąta o wym. ok. 34 m x 225 m. Krótszym bokiem graniczy z drogą. W skład działki wchodzi grunt pod staw o wymiarach 50 x 20 m, sad, pastwiska. Cała nieruchomość (tj. dz. [...]) użytkowana jest rolniczo. Mimo to, do wyceny rzeczoznawca dla całej powierzchni działki przyjmuje cenę odpowiadającą gruntom budowlanym przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Cena gruntów rolnych, czy stawu o pow. 1000 m2, (na którym żadnej zabudowy wykonać się nie da) w stosunku do gruntów pod zabudowę znacząco się różni, a w operatach nie zostało to uwzględnione. Ze względu na kształt czy przeznaczenie i przydatność budowlaną działki wycena oddziaływania infrastruktury na całą nieruchomość wymaga miarkowania, które powinno się opierać na zastosowaniu do wyceny odpowiednio dobranych współczynników korygujących. Uwagi do operatu dz. nr [...]: 1. (rozdz. 5.3.) Działka [...] nie jest własnością strony. 2. (rozdz. 5.4.) Teren płaski, ogrodzony - teren działki nie jest płaski, występują zróżnicowania wysokości. Działka jest ogrodzona wspólnie z działką nr [...], Obie działki stanowią jedną nieruchomość. Nie ma zbiornika bezodpływowego, jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Dojazd do działki od strony zachodniej na dzień [...].02.2023 r. (przed wybudowaniem drogi) nie był z drogi gruntowej. Od 2014 r. droga była utwardzona kruszywem łamanym stabilizowanym mechanicznie wraz z zamiałowaniem mieszanką bazaltową (utwardzenie wykonane w 2014 r. w ramach inwestycji przebudowy drogi gminnej, ul. [...]). Uwagi do operatu dz. nr [...]: 3. (rodz. 5.4.) Teren płaski, ogrodzony - od strony drogi w głąb działki na długości ok. 105 m jest skarpa (podłużna) o wysokości ok. 1,5 m, dalej są 4 skarpy poprzeczne, więc właściwym byłoby określenie, że jest to teren o zróżnicowanych wysokościach. Działka jest ogrodzona wspólnie z działką nr [...]. Obie działki stanowią jedną nieruchomość. Ze względu na wymiary działki ok. 6,5 m x 235 m samodzielnie nie nadaje się pod zabudowę, dlatego ani budowa zbiornika bezodpływowego, ani potencjalny dostęp do sieci wodociągowej, gazowej czy energetycznej w przypadku rozpatrywania działki jako samodzielnej nieruchomości jest niewłaściwa. Z drogą działka graniczy na długości ok. 6,7 m (skos). Dojazd do działki jako samodzielnej nieruchomości od strony zachodniej zarówno na dzień [...].02.2023 r. (przed wybudowaniem drogi) z drogi utwardzonej kruszywem łamanym jak i na dzień zakończenia budowy (droga z polbruku) jest niemożliwy ze względu na ukształtowanie terenu - bezpośrednio w sąsiedztwie drogi na dł. ok. 105 m jest skarpa o wys. ok. 1,5 m. Uwagi wspólne do obu operatów: 4. Działka nr [...] stanowią wspólną nieruchomość, ogrodzoną i w całości należącą do strony. Mimo to sporządzono dwa operaty oddzielnie dla każdej działki, co jest błędem, tym bardziej, że działka [...] nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania. 5. Czy właściwym jest przyjmowanie do wyliczenia podstawy określenia wag cech rynkowych ceny transakcji z miejscowości [...]. Miejscowości te położone są w różnych gminach, są znacznie oddalone od [...], mają inny charakter, zagospodarowanie i komunikację. 6. W operacie nie przedstawiono sposobu ustalenia wag cen rynkowych. Wagi cen rynkowych przyjęte zostały na podstawie "opracowania własnego" bez podania sposobu i podstawy i źródeł ich ustalenia. Waga cechy rynkowej, dostępu do infrastruktury technicznej w "opracowaniu własnym" ustalona na poziomie 15% i dojazdu na poziomie 30% budzi wątpliwości. Od wielkości wag poszczególnych cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie jednostkowych cen transakcyjnych w analizowanym zbiorze zależą poprawki kwotowe stosowane w toku obliczeń, które w ostatecznym rozrachunku są wypadkową wartości jednostkowej nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, dlatego sposób ich ustalenia powinien być przejrzysty i zrozumiały. 7. W obu operatach szacunkowych ocena atrakcyjność położenia nieruchomości przyjęta została jako "dobra". Wg załączonej w operacie tabeli charakterystyk cen rynkowych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i służącej do oceny nieruchomości, ocena "dobra" dotyczy działek "Przy głównych ulicach lub przy ulicach wewnętrznych o mniejszym natężeniu ruchu lub ulicach osiedlowych, w odległości od 100 m do 200 m od komunikacji miejskiej, dobry dostęp do obiektów handlowo-usługowych, oświatowych i innych obiektów użyteczności publicznej." Odległość nieruchomości strony do komunikacji miejskiej wynosi 500 m, a dostęp do obiektów handlowych jest również odległy (Biedronka 1,1 km, Dino 1,4 km, Słoneczko 0,45 km). Obiektów użyteczności publicznej i obiektów usługowych w [...] brak. Ocena atrakcyjności położenia działek jest zawyżona. 8. W obu operatach stan drogi (dojazd) przed 2023 r. przyjęto jako "zły". Wg załączonej tabeli charakterystyki cen rynkowych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową służącą do oceny dojazdu, ocena "zły" dot. dojazdu "Bezpośrednio z działki do drogi o nawierzchni gruntowej". Jest to nieprawda, bo droga przed 2023 r. była utwardzona. W 2014 r, przeprowadzona została inwestycja w ramach przetargu nieograniczonego przygotowanego na podstawie projektu: "Przebudowa drogi gminnej w m. [...]. polegająca na utwardzeniu kruszywem łamanym 0/31,5 stabilizowanego mechanicznie wraz z zamiałowaniem mieszanką bazaltową 0-4 mm, gr. do 1 cm. Wg założeń projektowych, Szczegółowej specyfikacji technicznej i Specyfikacji warunków zamówienia, przebudowana w 2014 r. droga spełniała następujące parametry: kategoria ruchu KR 1, obciążenie 80 kN, klasa drogi D, szerokość jezdni 3,7 m, szerokość pobocza 1,0 m. Przeprowadzona w 2014 r. inwestycja dofinansowana była ze środków pomocowych. Zarówno przed budową drogi (od 2014 r.) jak i po [...].02.2023 r. dojazd do nieruchomości strony był w całości utwardzony, zmieniła się jedynie nawierzchnia. Przedtem było kruszywo łamane z zamiałowaniem mieszanką bazaltową, a teraz jest polbruk. Wg załączonej w operacie tabeli oceny charakterystyk cech rynkowych ocena dojazdu do nieruchomości przed i po budowie nie zmieniła się i w obu przypadkach powinna być dobra. 9. W obu operatach szacunkowych przy określaniu wartości nieruchomości i zestawieniu cech rynkowych rzeczoznawca ocenia wielkość nieruchomości kierując się jedynie kryterium powierzchni, co prowadzi do oceny działki o pow. 1804 m2 jako "dobrą". Przy ocenie nie uwzględnienia atrybutu kształtu i cech charakterystycznych działek (topografii). Działki stykają się z drogą węższym bokiem a stosunek boku dłuższego do krótszego dla dz. nr [...] wynosi ok. 36 a dla działki nr [...] ok. 6,6. Świadczy to o bardzo niekorzystnej wielkości działek. Dodatkowo na terenie nieruchomości znajdują się tereny podmokłe i zajęte pod staw (pow. 1000 m2), na którym żadnej zabudowy nie da się przeprowadzić. W wycenie przyjmowana jest cenę za m2 odpowiadająca gruntom budowlanym przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową dla całej powierzchni nieruchomości. Czy w takiej sytuacji nie byłoby właściwym korygowanie ceny średniej za pomocą odpowiednio dobranych współczynników korygujących uwzględniających kształt i topografię działek? Przeprowadzona w 2023 r. inwestycja budowy drogi nie zwiększyła wartości działek, ani nie wpłynęła korzystnie na nieruchomość strony. Wprost przeciwnie, poprowadzenie pasa drogowego wzdłuż płotu utrudnia wyjazd z posesji i zmniejsza bezpieczeństwo użytkowników drogi. Wcześniej przed bramą był dwumetrowy pas ziemi, co dawało dobrą widoczność i umożliwiało bezpieczny wyjazd. Obecnie, po przeprowadzonej inwestycji, istniejące bramy wyjazdowe usytuowane są w granicy pasa drogowego, co skutkuje brakiem widoczność i stwarza realne zagrożenie wystąpienia kolizji drogowej przy wyjeździć z posesji. Dalej organ I instancji wskazał w jaki sposób rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag strony i podał: 1) Działka nr [...] jest własnością M. N. (wyciąg z Działu [...]). 2) Wycenę działek nr [...] wykonano osobno zgodnie ze zleceniem. Łączna wycena według analizy nie skutkowałaby niższą opłatą adiacencką. 3) Działki nr [...] użytkowane są jako działki zabudowane budynkiem mieszkalnym z zapleczem rekreacyjnym. Dodanie w opisie, że działki w części mają teren o zróżnicowanych wysokościach (zresztą związanych ze sposobem zagospodarowania) i są razem ogrodzone w żaden sposób nie wpływa na korektę cech rynkowych nieruchomości. Oczyszczalnia przydomowa jest jednym z rodzajów zbiornika bezodpływowego i wpływa tylko na częstotliwość wywozu fekali. 4) Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonym Uchwałą nr XV11/114/08 Rady Gminy [...] z dnia [...]lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Data wejścia w życie 26.08.2008), działka nr [...]oznaczona jest symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rzeczoznawca zgodnie z ustawą zobowiązany jest przyjmować do analizy i wyliczeń działki o takim przeznaczeniu. 5) Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego we wsi [...] zatwierdzonym Uchwałą nr XVII/114/08, działka nr [...] oznaczona jest w przeważającej części symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rzeczoznawca zgodnie z ustawą zobowiązany jest przyjmować do analizy i wyliczeń działki i takim przeznaczeniu. 6) Ustalenie wag cech rynkowych zawsze następuje na podstawie analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem preferencji potencjalnych uczestników na rynku kupna-sprzedaży nieruchomości. Istotna jest też wiedza i doświadczenie rzeczoznawcy. 7) Według oceny rzeczoznawcy ułożenie jakiegoś kruszywa łamanego ze zmiałowaną mieszanką bazaltową nie upoważnia do stwierdzenia, że dana nawierzchnia jest utwardzona. Jest to nadal droga gruntowa. 8) Rzeczoznawca uwzględnił kształt działki nr [...] stosując współczynnik korekcyjny K w wysokości 0,9. 9) Rzeczoznawca uwzględnił szerokość dostępu do drogi działki nr [...] stosując współczynnik korekcyjny Z w wysokości 0,4, zgodnie z wyliczeniem zawartym w pkt 9 pisma strony. Strona w piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. złożyła kolejne uwagi, wskazując, że odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego nie wyjaśnia zgłaszanych uwag lub całkowicie je pomija. Podała, że powszechnie przyjmuje się, że minimalna szerokość działki budowlanej to 16 m. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego we wsi [...] minimalna szerokość frontu działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej wolnostojącej powinna wynosić 25 m. Dla działki nr [...] szerokość frontu to 6,5 m. Czy wycena nie powinna być wykonana łącznie dla obu działek wchodzących w skład nieruchomości? Budynkiem mieszkalnym zabudowana jest tylko działka [...], a "zaplecze" nie jest użytkowane rekreacyjnie tylko rolniczo (działka zgłoszona do Agencji Rolnej). Działka nr [...] nie jest jej własnością - została przejęta przez Urząd Gminy w [...]. Błędne przyjęcie oceny atrakcyjności nieruchomości ma wpływ na wartość wyceny działek i powinna być wyjaśniona lub skorygowana. Strona oczekiwała od rzeczoznawcy przejrzystego i zrozumiałego przedstawienia sposobu ustalenia wag cen rynkowych opartej na szczegółowej analizie rynku nieruchomości z uwzględnieniem preferencji uczestników na rynku kupna-sprzedaży. Dlaczego ocena cechy rynkowej wielkość działki nr [...] o szerokości 6,5 m nie nadającej się do samodzielnego zagospodarowania jest "dobra", a ocena "wielkość" działki [...]o szerokości ok. 35 m jest "zła". Ocena cechy rynkowej "wielkości" działek oparta wyłącznie na kryterium powierzchni, bez uwzględnienia atrybutu kształtu, czy możliwości zagospodarowania jest błędem. Przystępując do wykonania operatów szacunkowych należałoby zebrać rzetelne informacje dotyczące wycenianych nieruchomości oraz drogi przed i po budowie, jeśli to te dane mają decydujący wpływ na zmianę wartości nieruchomości. Strona zwróciła uwagę, że od 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]prowadził postępowanie z urzędu w sprawie wykonania robót na podstawie dokonanego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...].07.2014 r. w zakresie przebudowy drogi gminnej w miejscowości [...]. Podczas realizacji robót budowlanych nie zachowano wymogów zawartych w dokumentacji projektowej, a utwardzenie drogi zaburzyło naturalny powierzchniowy spływ wód deszczowych powodując zalewanie posesji strony, co było powodem wszczęcia postępowania. Po uzyskaniu przez PINB zobowiązania Wójta Gminy [...] na "opracowanie dokumentacji technicznej, określającej przyjęte rozwiązania projektowe w celu wykonania robót budowlanych mających na celu poprawę istniejącego stanu drogi." Toczące się od 2015r. postępowanie, postanowieniem z [...] maja 2018 r. zostało zawieszone. Budowa drogi ulicy [...] w 2023 r. wynikała z nałożonego przez PINB zobowiązania naprawy inwestycji z 2014 r. Rzeczoznawca powinien być poinformowany, że zarówno przed budową drogi (od 2014 r.) jak i po [...].02.2023 r. droga ulicy [...]) w całości była utwardzona. Odpowiadając na powyższe zarzuty rzeczoznawca majątkowy poinformował, że: "Ad.l) Opłata adiacencka dla działek wyliczonych osobno wynosi 7.354 zł, a dla działek wyliczonych razem 7.616 zł (złącznik nr 1). Wycenę poszczególnych działek nr [...]wykonano osobno zgodnie ze zleceniem. Łączna wycena według analizy skutkowała wyższa opłatą adiacencką. Ad 2) Przy wycenie działek na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się wartości budynków i budowli położonych na tych działkach (§ 35 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Natomiast uwzględnia się przeznaczenie w mpzp. Ad 3) i 4) Działki wyceniane, jak również działki przyjęte do porównań, pod względem cech rynkowych są najbardziej podobne, czyli spełniają kryterium porównywalności. Położenie w danej miejscowości nie jest cechą rynkową. Ad 5) Współczynnik korekcyjny K nie dotyczy wielkości działki. Ad 6) Współczynnik Z nie ma zastosowania dla działek o powierzchni poniżej 3000 m2, co wynika z przeprowadzonej analizy. Zastosowanie tego współczynnika nie jest obligatoryjne (wyliczenia bez zastosowania tego współczynnika - załącznik nr 2). Wtedy oplata adiacencka wyniosłaby 19.041 zł. To ustawodawca ustalił obliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi z powierzchni całej działki. Rzeczoznawcy w porozumieniu z ministerstwem zaproponowali rozwiązanie, które według nas jest adekwatne do rzeczywistego wpływu wybudowania drogi na wartość nieruchomości i korzyści z tego wypływających. Ad 7) Rzeczoznawca nie zgadza się, że ułożenie kruszywa powoduje utwardzenie drogi. Gdyby tak było, to gmina [...] nie zleciłaby utwardzenia drogi kostką polbrukową. Zgodnie z dokumentacją techniczną droga przed położeniem kostki polbrukowej była drogą o nawierzchni nieutwardzonej. Rzeczoznawca nie jest upoważniony do podważania przyjętych założeń związanych z położeniem kostki polbrukowej. W dniu 08.06.2025 r. strona wniosła kolejne uwagi, wskazując, że dzięki inwestycji zrealizowanej w 2014 r. działki strony posiadały już dostęp do utwardzonej drogi. Inwestycja wykonana była przy udziale środków z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR). Niezasadne jest przyjęcie w danych wyjściowych operatu szacunkowego, że była to droga gruntowa, a także założenie, iż wykonanie nawierzchni z kostki polbrukowej w sposób istotny zmieniło sytuację komunikacyjną działek. Taka interpretacja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego, ani nie uzasadnia przypisywania znaczącego wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie z tego tytułu. Wykonanie nawierzchni drogi z kostki polbrukowej nie miało istotnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości - działki nr [...]. Nieruchomość już wcześniej posiadała dostęp do drogi utwardzonej, co zapewniało jej pełną funkcjonalność komunikacyjną. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy sporządzony jest prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wyceny nieruchomości i zarzuty strony odnoszą się do subiektywnej oceny przyjętych rozwiązań i uznał operat za ważny i mogący stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła M. N. kwestionując brak uwzględnienia ograniczonej użyteczności działki wynikającej z jej szerokości. Wyjaśniła, że działka nr [...]ze względu na swoje wymiary ok. 6,5 m x 235 m jest niemożliwa do samodzielnego zagospodarowania - nie spełnia żadnych wymogów odległościowych. Z drogą działka graniczy na długości ok. 6,5 m, niestety wjazd od strony drogi na działkę - jako samodzielnej nieruchomości, jest niemożliwy ze względu na ukształtowanie terenu. Od strony drogi w głąb działki, na długości ok. 105 m jest skarpa wysokości ok. 1,5 m, porośnięta 25-letnimi świerkami. W takiej sytuacji trudno zgodzić się z zawartą w operacie oceną wielkości działki jako "dobra" i przyjętym w wycenie współczynnikiem korekcyjnym "Z" równym 1 (tj. pełna wartość) pomimo: ekstremalnie małej szerokości, trudności wjazdu, skarpy zadrzewienia uniemożliwiających efektywne zagospodarowanie działki. Zastosowanie współczynnika korekcyjnego "Z" w operacie szacunkowym powinno wynikać z rzetelnej analizy cech rynkowych konkretnej nieruchomości, w szczególności takich jak wielkość, kształt, dostęp do drogi publicznej, możliwości zagospodarowania czy ograniczenia formalnoprawne. W operacie zastosowano współczynnik ,,Z" bez jakiegokolwiek uzasadnienia, opisu metody jego doboru ani analizy wpływu cech fizycznych działki na jej wartość. Brakuje również odniesienia do jakichkolwiek danych rynkowych, z których wynikałaby zasadność przyjętej wartości tego współczynnika. Jak sam rzeczoznawca przyznaje w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. - przyjęcie innej wartości "Z" może istotnie zmienić wysokość opłaty adiacenckiej (od 7.354 zł do 19.041 zł), co tylko potwierdza, jak ważne jest jego rzetelne i transparentne wyprowadzenie. Rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy nie uwzględnił ograniczeń funkcjonalnych działki wynikających z jej szerokości i ukształtowania, traktując ją jak pełnowartościową działkę budowlaną, co doprowadziło do zawyżenia jej wartości. Opłata adiacencka dla działki nr [...], której powierzchnia, kształt i inne parametry użytkowe są znacznie korzystniejsze, została określona na poziomie 3.695 zł. Zestawienie tych dwóch wartości wprost wskazuje na brak proporcjonalności w wycenie oraz pominięcie realnych cech wpływających na wartość nieruchomości. Takie rozbieżności powinny skłonić organ do weryfikacji operatu. Rzeczoznawca mając do czynienia z działką o szerokości 6,5 m powinien był: obniżyć współczynnik "Z" (np. współczynnik korygujący za cechę "wielkość/kształt/możliwości zagospodarowania" działki), potraktować działkę jako składnik techniczny nieruchomości dominującej (działki [...]), a nie jak pełnowartościową działkę budowlaną lub uznać, że inwestycja drogowa nie wpłynęła istotnie na wartość tej nieruchomości ze względu na jej ograniczoną funkcjonalność i brak możliwości samodzielnego zagospodarowania. Brak analizy cechy "wielkość/kształt/możliwości zagospodarowania" działki oraz nieuwzględnienie jej w wycenie prowadzi do nieuprawnionego naliczenia opłaty adiacenckiej. Przyjęcie współczynnika "Z" w sposób arbitralny, bez pogłębionej analizy i wyjaśnienia, jest rażącym naruszeniem zasady przejrzystości i weryfikowalności operatu szacunkowego, co wprost przeczy jego podstawowym funkcjom dowodowym. 2. Brak istotnego wzrostu wartości nieruchomości. Wykonanie nawierzchni drogi z kostki polbrukowej w 2022 r. nie spowodowało istotnego wzrostu wartości działki, ponieważ już wcześniej (od 2014 r.) miała ona dostęp do utwardzonej drogi, zapewniającej pełną użyteczność komunikacyjną. Inwestycja z 2014 r. została zrealizowana na zasadzie zgłoszenia robót budowlanych, w ramach przetargu nieograniczonego na podstawie projektu: "Przebudowa drogi gminnej w m. [...]", obejmując korytowanie drogi, wykonanie podsypki z piasku, utwardzenie kruszywem łamanym stabilizowanym mechanicznie z zamiałowaniem mieszanką bazaltową. Komplet dokumentów dotyczących tej inwestycji zamieszczono na stronie ([...]). Zgodnie z dokumentacją droga posiadała następujące parametry: klasa drogi: D, kategoria ruchu: KRI, dopuszczalne obciążenie: 80 kN, szerokość jezdni: 3,7 m, pobocze: 1,0 m. Droga w 2014 r. została wykonana w ramach przetargu nieograniczonego i przy wsparciu Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR). Trudno przyjąć, aby ułożenie nawierzchni z kostki brukowej w 2022 r. miało znaczący wpływ na poprawę dostępności komunikacyjnej działki, czy zwiększenie jej wartości rynkowej. Operat szacunkowy całkowicie pomija fakt przeprowadzonej w 2014 r. inwestycji i przy wycenie zakłada, że droga przed 2022 r. była gruntowa, nieutwardzona, co jest niezgodne ze stanem faktycznym i materiałem dowodowym. Jeżeli warunki do korzystania z drogi (art. 145 UGN) zostały stworzone już w 2014 r., późniejsze prace z 2022 r. (kostka polbrukowa) stanowiły podniesienie standardu nawierzchni, a nie stworzenie dostępu ex novo. W takiej sytuacji brak jest podstaw do naliczania opłaty adiacenckiej lub jej wysokość powinna odzwierciedlać rzeczywistą, dodatkową zmianę wartości, a nie pełny efekt od "gruntu nieutwardzonego". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust.1 u.g.n.). W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 145, art. 146 u.g.n., a następnie wskazał, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu drogi gminnej wraz z budową odcinków odwodnienia i oświetlenia drogowego w miejscowości [...], gmina [...]. Pozwolenia na budowę udzielił Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...]. Zakończenie tej inwestycji wynika z Potwierdzenia przyjęcia zakończenia budowy obiektu budowlanego z [...] lutego 2023 r., wydanego przez PINB w [...]. PINB nie zgłasza sprzeciwu do zawiadomienia Gminy [...] z [...] lutego 2023 r. o zakończeniu budowy drogi gminnej - przystąpienia do użytkowania drogi i datę potwierdzenia należy uznać za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy. Parametry techniczne obiektu są zgodne z pozwoleniem na budowę z [...] stycznia 2022 r. nr [...]. Tym samym zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi przy ul. [...], co umożliwiło stronie, jako właścicielce działki nr [...], korzystanie z wybudowanej drogi. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej nie mają znaczenia powody wybudowania drogi, czy motywy jakimi kierowała się Gmina przystępując do realizacji inwestycji. Na skutek wybudowania drogi gminnej wartość nieruchomości oznaczonej nr działki [...]wzrosła o kwotę 17.794 zł. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu została oszacowana w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego sporządzonym [...].09.2024 r. Rada Gminy [...] w uchwale z [...] października 2006 r. Nr XXXII/240/06 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi na 20% wzrostu wartości - w § 26 ust. 1 pkt 3. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej istotne jest, możliwość korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi, oraz okoliczność, że w następstwie tego wzrosła wartość nieruchomości. Opłata, traktowana jako uczestnictwo w kosztach budowy drogi - opłata adiacencka, może być nałożona na właściciela nieruchomości po stworzeniu mu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wbrew zarzutowi odwołania w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową drogi - ul. [...]. Drogę wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2022 r. Istnienie obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu drogi, powstałej w wyniku długotrwałego używania i utwardzonej, nawet wówczas, gdy obiekt ten posiadał cechy drogi, nie świadczy, że droga w sensie prawnym była już wcześniej wybudowana. Podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 144 ust. 1 u.g.n., był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, z zastosowaniem metody porównywania parami. Oszacowano w nim wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej nr działki [...]o powierzchni 1.804 m2 położonej w [...], której właścicielką jest odwołującas, na kwotę 249.969 zł po wybudowaniu drogi - na dzień, stworzenia warunków do korzystania z drogi. Wartość działki przed wybudowaniem drogi oszacowano na kwotę 232.175 zł. Różnica wartości wynosi 17.794 zł, a opłata adiacencka przy zastosowaniu 20% stawki stanowi 3.558,80 zł. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy. Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy. Istotnym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest fakt wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynika, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium przedmiotowy operat szacunkowy jest dokumentem wiarygodnym, stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 146 ust. 1a u.g.n. ustawy i § 22 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...], a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości - art. 146 ust. 1a u.g.n. Art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Wyboru właściwego podejścia metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - art. 154 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Zgodnie § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach - § 8 ust. 1 rozporządzenia. Dalej Kolegium podkreśliło, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy [...] z [...] października 2003 r., nr XXXII/240/06, szacowana działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN. Dlatego, zgodnie art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, przyjmując jako bazę porównawczą nieruchomości położone w gminie [...] (rynek lokalny) z dostępem do drogi o nawierzchni utwardzonej oraz z dostępem do drogi gruntowej o przeznaczeniu jak działka wyceniana. Baza dla stanu przed wybudowaniem drogi obejmuje pięć nieruchomości porównawczych z dostępem do drogi o nawierzchni gruntowej położonych w [...]. Jako bazę porównawczą dla stanu po wybudowaniu drogi przyjęto pięć transakcji działek położonych w [...]. Ułożenie kruszywa z mieszanką bazaltową nie stanowi o utwardzeniu drogi, dlatego rzeczoznawca majątkowy przyjął, że była to droga gruntowa. Rzeczoznawca uwzględnił kształt działki nr [...] stosując współczynnik korekcyjny K w wysokości 0,9) dla obu stanów nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie zastosował współczynnika Z, który jak wynika z jego wyjaśnień dotyczy nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę o powierzchni nie przekraczającej 3000 m . Jeśli chodzi o cechę rynkową atrakcyjność położenia, to nawet przy uznaniu, iż rzeczoznawca określił ją jako dobra, a powinien przyjąć niższe natężenie, to natężenie tej cechy jest takie samo przy wycenie dla obu stanów nieruchomości i nie miało to wpływu na końcowe ustalenia operatu szacunkowego. Cecha rynkowa wielkość działki oparta jest wyłącznie na kryterium powierzchni i nie było podstaw, aby obejmowała ona takie atrybuty, jak kształt, czy możliwości zagospodarowania. Natomiast położenie w danej miejscowości nie zostało uznane przez rzeczoznawcę, jako cecha rynkowa, przy czym wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości położonych w tej samej gminie i dotyczą lokalnego rynku. Przy przyjęciu i zastosowaniu gradacji cechy rynkowej wielkość działki, rzeczoznawca prawidłowo przyjął tę cechę jako dobra (przedział od 1.501 m2 do 3.000 m2). Odwołująca, zarzuca, że działka ta nie ma samodzielnego charakteru i ma ograniczoną użyteczność ze względu na jej wymiary (konfigurację). W ocenie Kolegium, mimo że formalnie jest to teren o przeznaczeniu MN, to faktycznie biorąc pod uwagę szerokość działki około 7 m i usytuowanie wzdłuż dłuższego boku działki nr [...], może ona w przyszłości stanowić drogę wewnętrzną dla działek, które mogłyby powstać z podziału działki nr [...]. Zgodnie z zapisami planu miejscowego - uchwała Rady Gminy [...] z [...] lipca 2008 r., nr XVII/114/08 (Dz. Urz. Woj. [...]), minimalna szerokość drogi wewnętrznej wynosi 5 m (§ 23 ust. 2), minimalna szerokość frontu działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej wynosi 25 m, a minimalna powierzchnia 1.000 m2 (§ 23 ust. 1 pkt 1). Działka nr [...]ma powierzchnię 7.641 m2 i szerokość frontu około 33 m, co powoduje, że istnieje możliwość jej podziału na działki budowlane, co skutkuje tym, że nie można przyjąć, iż działka nr [...]jest bezużyteczna. Zdaniem Kolegium zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące operatu szacunkowego, zgłaszane już na etapie postępowania przed organem I instancji, mają subiektywny charakter. Wycena jest prawidłowa, a odwołująca nie przedstawiła operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, jak też nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Na zgłaszane zarzuty i zastrzeżenia rzeczoznawca majątkowy udzielił wyjaśnień o charakterze merytorycznym. Wyjaśnienia nie są ogólnikowe, ponieważ odnoszą się do konkretnych zarzutów. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie, w której zarzuciła naruszenie: 1art. 98a ust. 1 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, mimo braku prawidłowego ustalenia stanu nieruchomości przed realizacją inwestycji drogowej w 2022 r.; 2. art. 145 ust. 1 u.g.n. przez błędne uznanie, że inwestycja zrealizowana w 2022 r. stworzyła warunki do korzystania z drogi publicznej, podczas gdy warunki te istniały już od 2014 r.; 3. art. 145 ust. 2 u.g.n. przez ustalenie opłaty adiacenckiej z przekroczeniem terminu liczonego od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi; 4. art. 154 ust. 1 u.g.n. przez nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego - a następnie bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ - stanu i parametrów drogi sprzed 2022 r.; 5. art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy; 6. art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięcie istotnych dowodów przedłożonych przez stronę; 7. art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej i rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; 8. art. 10 § 1 k.p.a. przez odstąpienie od zawiadomienia strony o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, a tym samym pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zgłaszanych żądań i dowodów; 9. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym( art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącej (działka nr [...]) w wyniku budowy drogi ul. [...] w gminie [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy u.g.n., która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 wspomnianej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 tej ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (tj. uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 146 ust. 1a) u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie, że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 256/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zdaniem skarżącej ul. [...] posiadała parametry drogi klasy D oraz kategorię ruchu KR1 i była użytkowana od 2014 r. W tej sytuacji inwestycja zrealizowana w 2022 r. "Budowa drogi gminnej - ul. [...] wraz z budową odwodnienia i oświetlenia drogowego w m. [...]" nie stworzyła nowych warunków do korzystania z drogi lecz jedynie podniosła standard techniczny istniejącej budowli drogowej m.in. poprzez wykonanie nawierzchni z kostki brukowej w miejsce nawierzchni utwardzonej kruszywem naturalnym. Tym samym w ocenie skarżącej nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 145 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie istotne znaczenie dla oceny możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej miało ustalenie charakteru i zakresu przeprowadzonych robót budowlanych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 889, dalej jako u.d.p.) "drogą" jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Przebudowę drogi ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 – dalej P.b.) stanowi natomiast, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei "przebudowa" w rozumieniu przepisów P.b. to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Roboty budowlane to zaś - stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wymaga podkreślenia, że istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. W orzecznictwie wskazuje się, że u.g.n. nie precyzuje, czy pojęcie "budowy drogi" należy wiązać z definicjami zawartymi w u.d.p., czy też z P.b. Wobec faktu, iż regulacja u.g.n stanowi tylko o stworzeniu możliwości korzystania z "wybudowanej drogi", a istota opłaty adiacenckiej polega na partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury, uznać należy, że również rozbudowa drogi, kwalifikuje się jako przesłanka nałożenia tej opłaty (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 256/21, wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., I OSK 427/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 P.b., doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b.) o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej (zob. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 244/21, z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 256/21, wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., I OSK 427/17 CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że na gruncie art. 145 u.g.n. pojęcie budowy drogi należy rozumieć swoiście, w oderwaniu od regulacji Prawa budowlanego. Budową jest więc wykonanie robót budowlanych powodujące polepszenie parametrów i stanu technicznego nawierzchni (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 3148/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2026 r., II SA/Łd 769/25 CBOSA). Zwrócić należy uwagę, że w sprawie właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę drogi (ul. [...]), a nie jej przebudowę. Roboty budowlane, które miały miejsce w 2014 r. zostały dokonane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wystąpiła "budowa" drogi – ul. [...], nie zaś jej "przebudowa". Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu drogi gminnej wraz z budową odcinków odwodnienia i oświetlenia drogowego w miejscowości [...]. Pozwolenia na budowę udzielił Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...]. Zakończenie tej inwestycji wynika z potwierdzenia przyjęcia zakończenia budowy obiektu budowlanego z [...] lutego 2023 r., znak: [...]wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. PINB nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia Gminy [...] z [...] lutego 2023 r. o zakończeniu budowy drogi gminnej - przystąpienia do użytkowania drogi i datę potwierdzenia należy uznać za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy. Organy wskazały, że parametry techniczne obiektu są zgodne z pozwoleniem na budowę z [...]stycznia 2022 r. nr [...]. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że przedmiotowa droga była od 2014 r. utwardzona kruszywem naturalnym, dlatego inwestycja z 2022 r. stanowi przebudowę lub modernizację, a nie budowę drogi, wskazać należy, że p.r.d. stanowi, że droga o nawierzchni gruntowej to droga z jezdnią o nawierzchni z gruntu rodzimego lub nasypowego, ulepszonego mechanicznie lub chemicznie, w której wierzchnia warstwa może być wykonana z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu (art. 2 pkt 2a), natomiast droga o nawierzchni twardej to droga niebędącą drogą o nawierzchni gruntowej (art. 2 pkt 2b). Wynika z tego, że droga o nawierzchni gruntowej nie traci tego statusu poprzez ustabilizowanie jej kruszywem i praktycznie nie można by wybudować żadnej drogi, bo wszystkie byłyby jedynie przebudowywane (wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 26 lutego 2026 r., II SA/Łd 769/25, CBOSA). Należy stwierdzić, że wykonanie obiektu budowlanego tj. drogi gminnej o nawierzchni z polbruku wraz z budową odcinków odwodnienia i oświetlenia drogowego odpowiada pojęciu budowy drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżącą z wybudowanej drogi. Doszło bowiem w sprawie do wybudowania drogi poprzez ulepszenie (rozbudowanie) dotychczas istniejącej drogi gruntowej o nowe istotne elementy. Okoliczność, że przed realizacją przedmiotowej inwestycji, jak podkreślała skarżąca, istniała wcześniej droga, mająca nadaną nazwę ulicy, nie wpływa na ocenę, że po pierwsze proces budowlany ostatecznie dotyczył budowy drogi, a nie jej przebudowy, a po drugie że w następstwie wybudowania drogi w rozumieniu art. 145 u.g.n. niewątpliwie stworzone zostały dla skarżącej warunki do korzystania z wybudowanej drogi posiadającej istotnie ulepszone parametry wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W następstwie wykonanych robót budowlanych doszło do ulepszenia nieruchomości skarżącej, która odniosła korzyści wynikające z przeprowadzenia istotnych działań dotyczących drogi, które zwiększają wartość jego nieruchomości, co wykazano w sposób zgodny z prawem w sporządzonym operacie szacunkowym. Jak już wyżej wskazano w orzecznictwie stwierdza się, że nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 P.b., doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy) o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej za budowę drogi w rozumieniu przepisów związanych z nakładaniem opłaty adiacenckiej można uznać również budowę nawierzchni utwardzonej, lepszej niż dotychczasowa. Na gruncie art. 145 u.g.n. pojęcie budowy drogi należy rozumieć swoiście, a więc z uwzględnieniem istoty i celu ustalania opłaty adiacenckiej. Budową jest więc wykonanie robót budowlanych powodujące polepszenie parametrów i stanu technicznego nawierzchni (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 3148/18, CBOSA). Zważyć również trzeba, że istnienie urządzonej drogi przed wykonaniem inwestycji drogowej, a także zaliczenie tego odcinka do kategorii drogi gminnej, nie przeczą możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi. Skorzystanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z kompetencji do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (aktualnie rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, DZ. U. z 2022 r., poz. 1518). Przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego i mają zastosowanie do budowy drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 256/21, por. wyroki: NSA z 22 lutego 2006 r., I OSK 1381/05; NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08, CBOSA). Zatem możliwe jest zaliczenie ciągu komunikacyjnego do drogi publicznej pomimo, że nie spełnia on parametrów technicznych, określonych w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Słusznie Kolegium uznało operat za wiarygodny dokument stanowiący podstawę do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2025 r., I OSK 2396/23, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., I OSK 3197/19, CBOSA). Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, przyjmując jako bazę porównawczą nieruchomości położone w gminie [...] (rynek lokalny) z dostępem do drogi o nawierzchni utwardzonej oraz z dostępem do drogi gruntowej o przeznaczeniu jak działka wyceniana. Baza dla stanu przed wybudowaniem drogi obejmuje pięć nieruchomości porównawczych z dostępem do drogi o nawierzchni gruntowej położonych w [...]. Jako bazę porównawczą dla stanu po wybudowaniu drogi rzeczoznawca przyjął pięć transakcji działek położonych w [...]. Ułożenie kruszywa z mieszanką bazaltową nie stanowi o utwardzeniu drogi, dlatego rzeczoznawca majątkowy przyjął, że była to droga gruntowa. Rzeczoznawca uwzględnił kształt działki nr [...] stosując współczynnik korekcyjny K w wysokości 0,9. Rzeczoznawca majątkowy nie zastosował współczynnika Z, który jak wynika z jego wyjaśnień dotyczy nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę o powierzchni nie przekraczającej 3000 m2. Kolegium zasadnie stwierdziło odnośnie cechy rynkowej "atrakcyjność położenia", że nawet przy uznaniu, iż rzeczoznawca określił ją jako "dobra", a powinien przyjąć niższe natężenie, to natężenie tej cechy jest takie samo przy wycenie dla obu stanów nieruchomości i nie miało to wpływu na końcowe ustalenia operatu szacunkowego. Cecha rynkowa "wielkość działki" oparta jest wyłącznie na kryterium powierzchni i nie było podstaw, aby obejmowała ona takie atrybuty, jak kształt, czy możliwości zagospodarowania. Natomiast położenie w danej miejscowości nie zostało uznane przez rzeczoznawcę, jako cecha rynkowa, przy czym wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości położonych w tej samej gminie i dotyczą lokalnego rynku. Przy przyjęciu i zastosowaniu gradacji cechy rynkowej wielkość działki, rzeczoznawca prawidłowo określił tę cechę jako "dobra" (przedział od 1.501 m2 do 3.000 m2). Zważyć również trzeba, że na zgłaszane przez skarżącą zarzuty i zastrzeżenia odnośnie sporządzonego operatu rzeczoznawca udzielił merytorycznych wyjaśnień. W orzecznictwie wskazuje się, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., I OSK 4494/21, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., I OSK 2267/21, CBOSA). Zdaniem Sądu z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, czy że zawiera on ewidentne błędy, braki czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Dane w nim zawarte są weryfikowalne i nie cechują się dowolnością, o czym świadczy zawarte w operacie uzasadnienie sporządzonej wyceny i przyjętych założeń. Sporządzony operat jest spójny i logiczny, wyjaśnia sposób wyceny, założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej nie budzi również zastrzeżeń. Uwagi Kolegium odnośnie użyteczności działki nr [...]jako ewentualnej drogi wewnętrznej w związku z możliwym podziałem działki nr [...]nie świadczą o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, który stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 P.b, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (wyrok NSA z dnia 7 października 2025 r., I OSK 1972/22, CBOSA). W sprawie nie został przekroczony termin do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art.10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., II GSK 1536/21, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła takich czynności i ich wpływu na wynik sprawy. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa materialnego czy procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.