II SA/Go 134/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi M.O. na Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Odmowa wznowienia postępowania Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu Uzasadnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004r. Starosta Powiatu zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie spółce z o.o. "F" , na budowę dwóch niezależnych wiat magazynowych na działce nr [...]. W osnowie decyzji organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, ogranicza się do działki nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 2005r. spółka z o.o. "F" zwróciła się do Starosty Powiatu o zmianę wymienionej na wstępie decyzji nr [...]. Zmiana dotyczyć miała budowy na działce nr [...] dwóch niezależnych wiat magazynowo-produkcyjnych, zamiast dwóch niezależnych wiat magazynowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. Starosta Powiatu zmienił w części swoją decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2004r. w ten sposób, że zatwierdził dodatkowy projekt polegający na przebudowie - zmianie funkcji jednej wiaty magazynowej na wiatę magazynowo – produkcyjną. Wnioskiem z dnia [...] pażdziernika 2006r. M.O. zwrócił się do Starosty Powiatu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2004r., obejmującego pozwolenie na budowę wiat magazynowych, skutkował ustaleniem, iż zarówno wnioskodawca jak i właściciele pozostałych nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], nie zostali uznani za strony w tamtym postępowaniu administracyjnym. Dalej M.O. stwierdził, że postępowanie zakończone przekształceniem obiektu magazynowego na obiekt o charakterze magazynowo-produkcyjnym, odbyło się bez wiedzy i udziału osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich, położonych w strefie oddziaływania obiektu, a uznanych wcześniej za strony postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] pażdziernika 2006r. Starosta Powiatu odmówił wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2005r. nr [...] zatwierdzającej dodatkowy projekt budowlany polegający na przebudowie – zmianie funkcji jednej wiaty magazynowej na wiatę magazynowo – produkcyjną na działce nr [...], dla spółki z o.o. "F", z powodu niedopuszczalności jego wznowienia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wznowienie postępowania w sprawie, z przyczyn podmiotowych nie jest dopuszczalne, albowiem wniosek o wznowienie złożyła jednostka, nie będąca stroną w sprawie. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej organ stwierdził, że M.O. - właściciel nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - nie był stroną postępowania prowadzonego na wniosek spółki z.o.o. "F", a zatem nie przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieruchomość M.O. oddalona jest o około 80 m od przedmiotowych wiat i – jak wywodził organ – nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, albowiem brak jest przepisów odrębnych, które wprowadziłyby jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Od decyzji z dnia [...] pażdziernika 2006r. o odmowie wznowienia postępowania zostało wniesione odwołanie. W odwołaniu podniesiono okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę wiat magazynowych z dnia [...] maja 2005r. nr [...] wydana została w wyniku korekty pierwotnych założeń projektowych ograniczającej funkcję projektowanych wiat do funkcji magazynowych. Korekta ta nastąpiła na skutek uwag i zastrzeżeń wniesionych przez okolicznych mieszkańców, co z kolei miało wpływ na ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania projektowanych obiektów. Skutkiem przyjęcia w decyzji, że wiaty pełnić będą funkcje magazynowe , organ ustalił, że właściciele działek sąsiednich nie posiadają przymiotu strony postępowania. Dalej odwołujący się stwierdził, że lokalizacja zakładu w sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych oraz liczne samowole budowlane, w tym nielegalnie zamontowane hałaśliwe urządzenia do obróbki drewna, są powodem nieustannego przekraczania standardów ochrony środowiska w tym przekraczania dopuszczalnych norm emisji hałasu. Odwołujący się zarzucił ponadto, że przyjęty w sprawie tryb postępowania pozwolił na skuteczne obejście przepisów ustawy Prawo budowlane. Nadto stwierdził, że w sprawie występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. do wznowienia postępowania, gdyż decyzja o zmianie funkcji wiaty wydana została bez uzyskania stanowiska innego organu, czyli wbrew decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz bez sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W konkluzji uzasadnienia organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja projektowana jest na działce nr ewidencyjny gruntu [...], natomiast M.O. posiada tytuł prawny do nieruchomości – [...]. Obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego, na realizację którego Starosta udzielił pozwolenia decyzją z dnia [...] lipca 2005r., zamyka się w obrębie działki objętej inwestycją, a przedsięwzięcie spełnia warunki określone w przepisach odrębnych. Dalej organ wskazał, że Starosta wydał decyzję zezwalającą spółce z o.o. "F" na emisję hałasu o określonym natężeniu. W tych okolicznościach, wedle stanowiska organu, projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki o numerze ewidencyjny [...], a ponieważ znajduje się ona poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji – jej właściciel nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2005r. M.O. wniósł skargę. W skardze skarżący wskazał na negatywne oddziaływanie firmy "F" – poprzez emisję hałasu, obejmujące swych zasięgiem działki nr [...] stanowiących własność skarżącego. Nadto skarżący podał, że na ustalone w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] wpływ miała lokalizacja zakładu firmy "F". Skarżący podniósł również, że w jego ocenie w sprawie występuje przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem w stosunku do planowanej inwestycji nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz nie sporządzono raportu oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 126) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). Oznacza to, przykładowo, że sąd – w wyniku stwierdzenia, że zachodzą do tego podstawy - może stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu administracyjnego, pomimo że skarżący domagał się jego uchylenia. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem została wydana w wyniku rozpatrzenia pisma, które ze względu na brak podpisu osoby, nie stanowiło odwołania. Jako osoba wnosząca pismo z dnia [...] listopada 2006r. zatytułowanego – "odwołanie" podany został M.O., jednakże pismo to nie zawiera podpisu. W takiej formie pismo z dnia [...] listopada 2006r. nie jest pismem procesowym i nie wywołało żadnych skutków prawnych. Stosownie do treści art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak podpisu osoby wnoszącej podanie jest brakiem formalnym pisma, który podlega usunięciu na skutek wezwania organu, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Pomimo tego, że pismo z dnia [...] listopada 2006r. nie było odwołaniem, gdyż nie zawierało koniecznego elementu każdego pisma procesowego – czyli podpisu osoby je wnoszącej – organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w drugiej instancji, do czego nie był w tej sytuacji uprawniony. Wydana w ten sposób decyzja organu II instancji rażąco narusza art. 138 k.p.a. W wyroku z dnia 18 maja 1994r. sygn. akt SA/Gd 2365/93, POP 1997, nr 3 poz. 62 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko zaprezentowane jednoznacznie we wskazanym powyżej wyroku NSA, jest w orzecznictwie administracyjnym utrwalone. Dopiero usunięcie braku formalnego pisma z dnia [...] listopada 2006r. poprzez złożenie podpisu przez osobę je wnoszącą uruchomi tryb odwoławczy w rozpatrywanej sprawie. A zatem organ administracyjny, po otrzymaniu akt sprawy, winien zastosować tryb wynikający z art. 64 § 2 k p.a. Odnosząc się do merytorycznej strony rozpatrywanej sprawy, należało zwrócić uwagę, że w myśl art. 29 ustawy, przebudowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, na wniosek inwestora, winno być przeprowadzone postępowanie administracyjne w kierunku wydania rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Postępowanie to stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania zakończonego "pierwotną" decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, który w wyniku późniejszego wniosku miałby zostać przebudowany. Roboty budowlane, polegające na przebudowie obiektu, mogą zostać przeprowadzone dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia w kwestii wniosku o przebudowę obiektu budowlanego, organ administracyjny – w celu ustalenia stron postępowania - ma obowiązek określić obszar oddziaływania obiektu jaki ma powstać po przebudowie. W postępowaniu tym za nieaktualne należy uznać ustalenia w kwestii stron postępowania poczynione w postępowaniu "pierwotnym", czyli zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę obiektów budowlanych, które obecnie miałyby ulec przebudowie. Wniosek taki wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy, w myśl którego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem, skoro na przebudowę obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę (art. 29) , to w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2, który reguluje przecież kwestię stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.