II SA/Go 135/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z.P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2015 roku Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. 2015. 355 j.t. ze zm.), zwolnił st. sierż. Z.P. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2015r. W uzasadnieniu organ wskazał, m.in., że po otrzymaniu informacji z Prokuratury Okręgowej o przedstawieniu w dniu [...] maja 2014 roku zarzutów wobec Z.P. popełnienia przestępstw określonych w kodeksie karnym, w dniu [...] maja 2014 roku zawiesił go w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy tj. od dnia [...] maja 2014 roku do dnia [...] sierpnia 2014 roku. Dnia 25 czerwca 2014 roku przeciwko Z.P. został skierowany do Sądu Rejonowego akt oskarżenia. Po upływie 3 miesięcy zawieszenia strony w czynnościach służbowych, Komendant Powiatowy Policji, z uwagi na wagę stawianych zarzutów i trwający nadal proces sądowy, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku przedłużył okres zawieszenia st. sierż. Z.P. w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Komendant Powiatowy Policji zwrócił się do Sądu Rejonowego o informację na jakim etapie jest prowadzone postępowanie karne. Sąd Rejonowy poinformował o wyznaczeniu terminu publikacji wyroku na dzień [...] października 2015 roku. Po tym czasie brak było informacji z sądu czy sprawa karna została zakończona. Komendant Powiatowy Policji ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego o informację w tej sprawie. Sąd Rejonowy pismem z dnia [...] października 2015 roku poinformował, że wyznaczono termin rozprawy na dzień 3 grudnia 2015 roku. W ocenie organu, informacja ta, w świetle wielokrotnego już odraczania przez sąd rozprawy na inny termin, potwierdziła fakt niezakończenia postępowania karnego toczącego się wobec funkcjonariusza i dała Komendantowi Powiatowemu Policji podstawę do twierdzenia, że ustalenie ostatecznego terminu zakończenia przedmiotowego postępowania karnego jest niemożliwe. Organ I instancji wyjaśnił też przyczyny odmowy przesłuchania strony na okoliczność sytuacji osobistej i życiowej oraz przeprowadzenia dowodu z akt Sądu Rejonowego o sygn. [...]. Uznał, że żaden z tych dowodów nie miałby znaczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji powyższego, biorąc pod uwagę, że nie ustały przesłanki, będące przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, jak również fakt, iż upłynął już okres 12 miesięcy zawieszenia st. sierż. Z.P. w czynnościach służbowych, Komendant Powiatowy Policji, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy, postanowił zwolnić Z.P. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2015 roku. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z.P., wnosząc o jego uchylenie w całości. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku skarżącego doszło do spełnienia łącznie obu przesłanek zawartych w tym artykule, gdy zdaniem skarżącego doszło w rzeczywistości do ustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, gdyż Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 roku uchylił stosowanie środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych i sam fakt toczącego się postępowania karnego nie uzasadnia zwolnienia ze służby. Zarzucił także naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, niedokonanie wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego tj. uznaniu, że niemożliwym jest ustalenie terminu zakończenia postępowania karnego, choć zdaniem skarżącego termin ten jest znany. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 j.t. ze zm.), utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o Policji mające zastosowanie w sprawie a odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że po upływie ponad 12 miesięcy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, wobec nadal toczącego się postępowania karnego w stosunku do policjanta, którego termin zakończenia nie jest znany, Komendant Powiatowy Policji był uprawniony zwolnić Z.P. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego spełnione zostały bowiem dwie przesłanki wynikające z ww. przepisu tj. upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz nadal trwające postępowanie karne wobec funkcjonariusza. Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji nie zwolnił strony od razu po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, czekał aż zapadnie decyzja o zakończeniu postępowania karnego, wielokrotnie przychylał się do wniosków pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, wykazał wiele dobrej woli, jednakże w sytuacji, kiedy po upływie tak długiego czasu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych nadal brak było możliwości przewidzieć kiedy postępowanie karne prowadzone wobec skarżącego zostanie ostatecznie zakończone, a okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przekroczył wymagany ustawą okres, Komendant Powiatowy Policji skorzystał z przysługującego mu prawa i zwolnił stronę ze służby. Norma, będąca podstawą zwolnienia ze służby w Policji, wyrażona w art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy, statuuje obiektywny wzorzec fakultatywnego zwolnienia ze służby polegający na upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i trwania przyczyn będących podstawą zawieszenia. Fakultatywność zwolnienia ze służby nie może być postrzegana jako ograniczenie możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby po upływie 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (kiedy postępowanie karne wciąż trwa). Zdaniem organu II instancji ewentualność takiej decyzji organu Policji jest wyrazem woli samego ustawodawcy, który w art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy daje do zrozumienia, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego bezzasadnym jest zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, niedokonanie wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego tj. uznaniu, że niemożliwym jest ustalenie terminu zakończenia postępowania karnego, choć zdaniem skarżącego termin ten jest znany. Komendant Powiatowy Policji jako organ I instancji dokonał rzetelnej, wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego w danej sprawie, a tak zgromadzony materiał ocenił w realiach art. 77 i 80 kpa. Komendant wskazał, że organ I instancji wielokrotnie ustalał termin zakończenia postępowania karnego, a także dokonał wyjaśnień przyczyny odmowy przesłuchania strony, jak też przeprowadzenia dowodu z akt Sądu Rejonowego o sygn. [...]. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego, pomimo upływu 12 miesięcy, postępowanie karne wciąż trwa, dostrzega w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego. Bezspornym jest fakt, że trwająca ponad 17 miesięcy absencja funkcjonariusza w służbie, spowodowana jego zawieszeniem w czynnościach służbowych, skutkuje obciążeniem innych policjantów zwiększonym zakresem zadań (dodatkowych czynności), ograniczeniem możliwości realizacji ustawowych zadań z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Brak możliwości określenia terminu powrotu ww. policjanta do służby powoduje brak właściwego zabezpieczenia dotychczas wykonywanych zadań na zajmowanym przez w/wym. stanowisku służbowym. W interesie jednostki organizacyjnej Policji jest by czynności służbowe na tym stanowisku były realizowane w sposób czynny. Skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Z.P., który zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, iż niemożliwym jest ustalenie terminu zakończenia postępowania karnego toczącego się przeciwko Z.P., kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy, termin ten był wyznaczony przez Sąd i był znany organowi; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.pa. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i niedokonanie wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, iż zwolnienie st. sierż. Z.P. ze służby, na krótki okres przed formalnym zakończeniem postępowania sądowego jest słuszne z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż wyrok Sądu I instancji uniewinnia oskarżonego od wszystkich zarzucanych mu czynów; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi co najmniej ważny interes społeczny oraz ważny interes jednostki Policji, który uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy skarżący nie wykonując w czynny sposób obowiązków służbowych nie może zagrażać ważnemu interesowi społecznemu, ani interesom jednostki. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Ponadto o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego Z.P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012.718, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego policjanta ze służby. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2015. 355. ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. W świetle tego przepisu, decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Ocena legalności takiej decyzji sprowadza się do kontroli tego, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka, o której mowa w powołanym przepisie. Wystąpienie takiej przesłanki stwarza bowiem organowi możliwość wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, albowiem Sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięć polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 – dalej jako k.p.a.), dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wyżej podano, regulacja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji przewiduje podjęcie rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w ramach uznania administracyjnego. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1034/13, LEX nr 1517969). W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że skarżący policjant został zawieszony w czynnościach służbowych w dniu [...] maja 2014 roku, a następnie zawieszenie to zostało przedłużone rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2014 roku do czasu ukończenia postępowania karnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych dłużej niż 12 miesięcy. Również bezsporne było, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji postępowanie karne będące przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nadal się toczyło. Jak wynika z przytoczonego art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w sytuacji gdy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, a postępowanie karne nie zostało zakończone, to organ ma możliwość wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W ocenie Sądu powoływany w skardze fakt uchylenia przez sąd karny środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie oznaczał ustania zawieszenia w czynnościach służbowych dokonanego na podstawie art. 39 ustawy o Policji. Podkreślić bowiem należy, że inne przesłanki stanowią podstawę zastosowania przez Prokuratora środka zapobiegawczego, a inne przesłanki stanowią podstawę zawieszenia na podstawie art. 39 ustawy o Policji. Należy też zauważyć, że o ile zastosowanie środka zapobiegawczego ma charakter fakultatywny, to zawieszenie Policjanta w czynnościach służbowych na mocy art. 39 ustawy o Policji ma charakter obligatoryjny. Ponadto podkreślić należy, że na etapie oceny decyzji o zwolnieniu ze służby, sąd nie ma możliwości badania, czy istniały szczególnie uzasadnione powody stosowania instytucji przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż taka analiza jest dokonywana na etapie toczącego się postępowania w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych, które w niniejszej sprawie zostało prawomocnie zakończone. Również nie może mieć znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji okoliczność, że wkrótce po jej wydaniu zapadł w pierwszej instancji wyrok uniewinniający skarżącego. Organ nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności wszczętego postępowania karnego, ani prognozowania jego ostatecznego wyniku np. w oparciu o nieprawomocny wyrok sądu pierwszej instancji. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych ze służby w Policji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Należy jednak zauważyć, iż wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa i pozostawiając w tym względzie swobodę organom Policji, w tego rodzaju sytuacjach, prawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1034/13). Nie może budzić wątpliwości, że długotrwała nieobecność skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki Policji, w której uprzednio pełnił on służbę, powodując zablokowanie etatu i brak możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza, co skutkowało koniecznością dodatkowego obciążenia pozostałych funkcjonariuszy. Interes społeczny przejawiał się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Wobec powyższego w ocenie Sądu organy obu instancji nie uchybiły przepisom dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza i działając w zakresie uznania administracyjnego były uprawnione do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Na marginesie tylko należy wskazać, że w sytuacji gdy zarzuty stawiane skarżącemu okażą się niezasadne, i postępowanie karne zakończy się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, to wówczas na mocy art. 42 ust. 1 i 5 ustawy o Policji, skarżący może być przywrócony na stanowisko równorzędne z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W konsekwencji przepis ten zabezpiecza prawa funkcjonariusza do powrotu do służby, w sytuacji wykazania jego niewinności. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.