II SA/Go 138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E Spółka z o.o. i Wspólnicy Spółki Komandytowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., działając z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Administracji Architektonicznej i Budowlanej, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa odmówił E Spółce z o.o. i wspólnicy spółki komandytowej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku handlowo-usługowego dla potrzeb uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej (uzyskanie dodatkowego stanowiska sprzedaży oraz wspólnego lica zewnętrznej ściany elewacji północnej) w [...] na działce nr ewidencyjny [...]. Z załączonego do akt administracyjnych projektu budowlanego wynika, że projektowana dobudowa powierzchni użytkowej na ma celu wygospodarowanie dodatkowego stanowiska sprzedaży w budynku już istniejącym na przedmiotowej działce. Powierzchnia rozbudowy to 15,6 m2, powierzchnia zabudowy rozbudowy to 17 m2, kubatura rozbudowy to 65 m3, wysokość rozbudowy 4,35m. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż analizowany projekt budowlany zamyka się w granicach nieruchomości będącej własnością spółki. Organ stwierdził niezgodność projektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta uchwalonego uchwałą Nr XXVII/265/01 Rady Miejskie w dniu [...] marca 2001 r. W powyższym planie - w części opisowej i graficznej, działka [...] usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem 6.06, gdzie przyjęte są ustalenia "Przeznaczenie terenu dla funkcji usługowej. Utrzymuje się istniejące użytkowanie i zagospodarowanie terenu. Obowiązuje ochrona zieleni wysokiej." W ocenie organu w przedłożonym projekcie budowlanym zaprojektowano rozbudowę i przebudowę budynku handlowo – usługowego dla funkcji usługowej, natomiast plan przyjmuje ustalenia – przeznaczenie terenu dla funkcji usługowej i utrzymuje się istniejące użytkowanie i zagospodarowane terenu z obowiązkiem ochrony zieleni wysokiej. Uzasadniając swoje stanowisko organ dokonał analizy pojęć "zagospodarowania terenu" i "zmiany zagospodarowania terenu". Zagospodarowane terenu jest pewnym stanem, wynikającym z ingerencji człowieka w część powierzchni ziemskiej, polegającej na dokonaniu zindywidualizowanego nakładu gospodarczego na tę nieruchomość. Stan ten jest następstwem stworzenia nowych składników majątkowych wchodzących w skład danej nieruchomości. Może to nastąpić poprzez wzniesienie obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego, ale również poprzez np. zasadzenie drzew lub prowadzenie produkcji roślinnej. Zaś zmiana zagospodarowania terenu jest procesem przejściowym, przebiegającym pomiędzy uprzednim, a nowym zagospodarowaniem terenu, polegającym na wszelkich zmianach zdefiniowanego powyżej zagospodarowania terenu np. na budowie nowych obiektów lub urządzeń budowlanych, wykonywanie innych robót budowlanych jak rozbiórka lub rozbudowa obiektu budowlanego, wycinka drzew. Zagospodarowanie terenu jest zatem stanem, który jest następstwem stworzenia nowych składników majątkowych wchodzących w skład danej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu – zapis miejscowego planu dla centrum miasta pod symbolem 6.06, wskazujący utrzymanie istniejącego zagospodarowania, literalnie wyłącza możliwość rozbudowy istniejącego obiektu, gdyż niewątpliwie wprowadziłby zmiany w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i dlatego wykluczone jest interpretowanie jego zapisów czy części graficznej. Nie są potrzebne także opinie w zakresie ustaleń miejscowego planu, gdyż organ sam zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też opinia Burmistrza pozytywnie opiniująca projekt nie może być wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W związku z powyższym rozwiązania przyjęte w przedłożonym projekcie budowlanym są niezgodne z obowiązującym na tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto wnioskodawca nie wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem w odniesieniu do przedłożenia projektu zgodnego z planem co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Wnioskodawca E Spółka z o.o. i wspólnicy spółki komandytowej wnieśli odwołanie od tej decyzji. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż taka interpretacja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, której dokonał organ odbiera inwestorowi posiadającemu prawo do dysponowania terenem i spełniającym wszelkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa i warunków technicznych – prawo do realizacji inwestycji budowlanych na przedmiotowej działce przy jednoczesnym braku zapisu w planie miejscowym o zakazie realizacji jakichkolwiek inwestycji na przedmiotowym terenie. W ocenie Spółki realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego w zakresie projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku handlowo-usługowego w dalszym ciągu utrzymuje istniejący sposób użytkowania i zagospodarowania terenu, gdyż nie wprowadza żadnych zmian w zakresie funkcji i charakteru prowadzonej działalności w budynku i na terenie działki określonej w planie jako funkcja usługowa. Nadto plan nie może odbierać podmiotom prawa do dysponowania zarządzania przestrzenią i jej składnikami, jeśli sposób zarządzania nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Tym bardziej, iż gospodarz terenu Burmistrz Miasta dokonując interpretacji zapisów planu nie widzi sprzeczności pomiędzy zapisami planu a projektem budowlanym. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że spór powstał w przedmiotowej sprawie na tle interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przyznał, że interpretacja zapisów planu może być różnorodna. Organ II instancji jednakże podzielił stanowisko organu I instancji. Dokonując interpretacji zapisu planu - § 10 pkt 6.06 – "Przeznaczenie terenu dla funkcji usługowej. Utrzymuje się istniejące użytkowanie i zagospodarowanie terenu. Obowiązuje ochrona zieleni wysokiej" - zdaniem organu oznacza to, że plan wprowadził zakaz zmian w zakresie istniejącego zagospodarowania terenu. W wielu bowiem punktach miejscowego planu w sposób wyraźny wskazane zostało w jaki sposób postulat utrzymania istniejącego zagospodarowania terenu może podlegać wyłączeniu w drodze wyjątku, a w pkt 6.06 taki wyjątek nie został określony. Nadto organ wskazał, że NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1349/09) stwierdził, "iż własność nie jest prawem absolutnym, ustawa może wprowadzać jej ograniczenia w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Takie ograniczenia wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka E. Skarżąca jeszcze raz powtórzyła argumentację zawartą w swoim odwołaniu od decyzji organu I Instancji. W jej ocenie kontrowersyjny zapis planu nie wyłącza możliwości rozbudowy o ile zostanie utrzymana funkcja usługowa tej rozbudowy. Świadczy o tym brak zapisu o zakazie realizacji zamierzeń budowlanych na przedmiotowym terenie objętym właściwością miejscową uchwały. Równocześnie przywołana opinia Burmistrza w sprawie zgodności planowanego zamierzenia z zapisami planu nie może być wiążąca dla organu wydającego pozwolenia na budowę, lecz powinna posłużyć jako jeden z czynników pozwalających na właściwą interpretację zapisów planu miejscowego w odniesieniu do terenów – w sytuacji gdy interpretacja ta jest wykonywana przez organ rozstrzygający w sprawie. Realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego w zakresie projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku handlowo-usługowego w dalszym ciągu utrzymuje istniejący sposób użytkowania i zagospodarowania terenu, gdyż nie wprowadza żadnych zmian w zakresie funkcji i charakteru prowadzonej w budynku i na terenie działki działalności określonej w miejscowym planie jako funkcja usługową. Taką świadomość posiada Burmistrz jako współtwórca uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta, którego jest gospodarzem. W ocenie skarżącego również względy ekonomiczne przemawiają za stanowiskiem skarżącego, a odmowa realizacji inwestycji na zasadzie wątpliwej interpretacji zapisów uchwały nie powinna mieć miejsca jako krzywdząca dla niego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty wyrażone w uzasadnieniu decyzji jako organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja § 10 pkt 6.06 uchwały Rady Miejskiej Nr XXVII/265.2001 z dnia [...] marca 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 23 poz. 261, która to była podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla rozbudowy i przebudowy budynku handlowo-usługowego na powierzchni 15,6 m2 przy zachowaniu tego samego sposobu użytkowania obiektu i tej samej funkcji usługowo-handlowej. W ocenie obu organów zapis planu – "Przeznaczenie terenu dla funkcji usługowej. Utrzymuje się istniejące użytkowanie i zagospodarowanie terenu. Obowiązuje ochrona zieleni wysokiej." – oznacza zakaz zmian w zakresie istniejącego zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ta interpretacja jest wadliwa. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – jako akt prawa miejscowego - ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4) i jako taki przesądza o ograniczeniach w tym zakresie. Ograniczenia te wynikają z realizacji prawa własności – jak trafnie podkreślają organy orzekające w sprawie, ale jak każde ograniczenia muszą być wyraźnie artykułowane i nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Na podstawie delegacji ustawowej Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) wyraźnie określił, iż plan ustalając przeznaczenie terenu może wprowadzać zakazy zabudowy. Skoro zatem uchwała takiego zakazu w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka nr [...] nie zawiera, a autor tej uchwały przedstawiający plan Radzie Miejskiej do uchwalenia i zobowiązany mocą uchwały do jej wykonania jako gospodarz Miasta – Burmistrz nie widzi sprzeczności pomiędzy planem a projektem budowlanym, to przy interpretacji zapisu uchwały to stanowisko także należało brać pod uwagę. Opinia Burmistrza nie była warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę, ale przy wykładni § 10 pkt 6.06 nie można było jej całkowicie odrzucać. W ocenie Sądu zapis planu, cytowany powyżej, należy rozumieć następująco: – na danym terenie – działka nr [...] - objętym planem, ma być realizowana wyłącznie funkcja usługowa (a więc nie mieszkaniowa, nie przemysłowa, nie rolna) i ta może być rozbudowywana, bo zakazu zabudowy terenu tą funkcją uchwała nie wprowadziła; – utrzymuje się istniejące użytkowanie i zagospodarowanie terenu (a więc i usługowe i mieszkaniowe i przemysłowe i rolne już istniejące) - na danym terenie obowiązuje ochrona zieleni wysokiej, co w sprawie było nie sporne. Naruszenie zatem przepisów prawa materialnego było podstawą dla uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).