II SA/Go 138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokat E.G.-Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. W dniu 6 sierpnia 2012r. Wójt Gminy wniósł do Starosty wniosek o zatrzymanie J.W. prawa jazdy, do którego dołączył ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o uznaniu wskazanej osoby za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z otrzymanego wniosku i decyzji Wójta Gminy wynikało, że J.W. został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, w związku z niezarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy. Na podstawie wniosku w dniu [...] sierpnia 2012r. Starosta wszczął postępowanie zawiadamiając stronę a następnie w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B i T. wskazując na zaistnienie podstawy określonej w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.; obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm). W odwołaniu wniesionym w terminie J.W. zakwestionował zasadność decyzji podnosząc, że okoliczności dotyczące ustalenia faktu niezarejestrowania się w urzędzie pracy są niezgodne z prawdą. Nadto, że toczą się postępowania prokuratorskie w przedmiocie zaprzeczenia jego ojcostwa wobec małoletnich. Podał, że wspólnie z małżonką wychowuje czwórkę dzieci. Ma na utrzymaniu pięć osób. Zamieszkują na wsi, 10 km od najbliższego miasta. Brak prawa jazdy uniemożliwi mu pojechanie z dziećmi do lekarza, czy też na zakupy do miasta, jak również pozbawi go możliwości zarobkowania i utrzymania rodziny. 2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kodeksu karnego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2012 r. o uznaniu odwołującego się za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została doręczona stronie w dniu 4 lipca 2012 r. Pan J.W. nie wniósł od niej odwołania, stała się ostateczna z dniem 18 lipca 2012 r. Z uwagi na to, że decyzja o uznaniu Pana J.W. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna, a organ właściwy dłużnika (Wójt Gminy) złożył wniosek do Starosty o zatrzymanie prawa jazdy, Starosta działając na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy sprawy organ administracyjny po otrzymaniu wniosku właściwego organu o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu bada, czy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych ma charakter decyzji ostatecznej. Nie może natomiast badać słuszności takiej decyzji. Argumenty podnoszone przez odwołującego się, kwestionujące uznanie go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie mogły być zatem rozważone w tym postępowaniu. Należało je podnieść na etapie postępowania w sprawie uznania go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z uwagi na to, że decyzja o uznaniu Pana J.W. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych ma charakter decyzji ostatecznej, Starosta zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. 3. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i podając, że decyzja ta, jak i decyzja Wójta Gminy jest dalece pochopna i odbiegająca od stanu faktycznego. W terminie odbioru pisma skarżący nie przebywał w Polsce, był w Szwecji. Pismo odebrała jego obecna małżonka, do Polski powrócił już po terminie odwołania od decyzji Wójta Gminy. Dostarczył decyzję o zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nie mógł wcześniej zarejestrować się w urzędzie pracy z powodu konieczności odczekania ustawowego terminu z powodu nie zgłoszenia się w wyznaczonym terminie. Z powodu innego stałego meldunku do urzędu pracy ma ponad 200 km w jedną stronę. Udzielał dobrowolnie wszystkich koniecznych informacji pracownikowi GOPS. Pracownik GOPS został poinformowany o powyższych faktach, pomimo tego nie wspomniał o możliwościach wystąpienia Wójta z wnioskiem o odebraniu prawa jazdy. Gdyby wiedział o tym działaniu już wtedy wystąpiłby o przywrócenie terminu do odwołania się od decyzji Wójta o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego. Nadto powołał się na podniesione już w odwołaniu trudną sytuację życiową i rodzinną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. pełnomocnik ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Postanowieniem wydanym na tej rozprawie postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu rozpoznania skargi Prokuratora Generalnego wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 5 ust. 3 (po modyfikacji art. 5 ust. 3 b, sygn. akt K 23/10). Postanowieniem z dnia 17 lutego 2014 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. 4. Rozpoznając sprawę w zakresie i granicach określonych art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 i 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sąd uznał skargę za niezasadną. Jak to wskazano już w postanowieniu o zawieszeniu postępowania w sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Przed nowelizacją powyższego przepisu, jego treść stanowiła powtórzenie brzmienia art. 5 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. P 46/07, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny tymże wyrokiem stwierdził, że obowiązujący pod rządami art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mechanizm zatrzymywania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, naruszał zasadę sprawiedliwej procedury poprzez brak stosownego trybu odwoławczego umożliwiającego dłużnikowi alimentacyjnemu poddanie kontroli instancyjnej merytorycznej zasadności wniosku uprawnionego organu o zatrzymanie prawa jazdy, a także konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez brak służebnej roli zatrzymania prawa jazdy dla realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych, którego to celu nie można osiągnąć – z zasady – poprzez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa łączy się z posiadaniem prawa jazdy. Nadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przewidziany w poprzedniej regulacji prawnej, mechanizm odzyskiwania prawa jazdy zatrzymanego dłużnikowi alimentacyjnemu, naruszał zasadę prawidłowej legislacji poprzez niejednoznaczne określenie okoliczności pozwalających na wystąpienie z wnioskiem o zwrot dokumentu. 5. Zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny regulacja przewidywała następujące zasady postępowania wobec dłużników alimentacyjnych. W przypadku bezskutecznej egzekucji świadczenia alimentacyjnego, komornik sądowy prowadzący postępowanie egzekucyjne, był zobowiązany do poinformowania właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności (art. 3 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zwanej dalej ustawą o dłużnikach alimentacyjnych). Na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego, ośrodek pomocy społecznej, przeprowadzał wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego (art. 4 ust. 1 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). W wypadku, gdy dłużnik alimentacyjny nie mógł się wywiązać ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika zwracał się do urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwościach aktywizacji zawodowej dłużnika (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). W razie braku takich możliwości, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, organ właściwy dłużnika występował z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizowanych na zasadach robót publicznych, określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jeżeli dłużnik uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub odmawiał proponowanej mu pracy zawodowej bądź robót publicznych albo uchylał się od nich, organ właściwy dłużnika, informował podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kodeksu karnego, tj. za uporczywe uchylanie się od obowiązków alimentacyjnych (art. 4 ust. 3 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Po złożeniu wniosku o ściganie, następowało skierowanie przez organ właściwy dłużnika, wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 1 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Wniosek o zatrzymanie prawa jazdy stanowił podstawę decyzji o jego zatrzymaniu (art. 5 ust. 2 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Po stwierdzeniu, że przyczyna zatrzymania prawa jazdy ustała, następował jego zwrot na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 3 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych). Opisany wyżej mechanizm zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym został powtórzony w art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378), która z dniem 1 października 2008 r. zastąpiła ustawę z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wówczas wyroki uchylające decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym w oparciu o wskazany przepis w następstwie dostrzeżenia tzw. wtórnej niekonstytucyjności regulacji prawnej, która – zdaniem poszczególnych składów orzekających – pozwalała sądom administracyjnym na odmowę zastosowania in concreto art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako niezgodnego z Konstytucją RP. 6. Nowelizacja przepisu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonana ustawą zmieniającą z dnia 19 sierpnia 2011 r. wprowadziła istotne zmiany mechanizmu zatrzymywania dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy. Od 1 stycznia 2012 r. postępowanie w sprawie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, poprzedzone musi być postępowaniem w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Postępowanie, przy tym, w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, może być wszczęte jedynie w sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub złożenie oświadczenia majątkowego, zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy lub bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmawia przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowemu dorosłych (vide: obecne brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Nadto sama decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie może być wydana wobec takiego dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (art. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Jak wynika z art. 3b powyższej ustawy wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, organ właściwy dłużnika kieruje do starosty dopiero, gdy decyzja o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna i – jak wynika z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) na podstawie powyższego wniosku jest wydawana decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy. Do wniosku o zatrzymanie prawa jazdy organ dołącza odpis decyzji oraz składa jednocześnie wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k. Uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego, gdy: - ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3 oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiąże się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). 7. Jednakże nowe rozwiązanie, choć odmienne i eliminujące automatyzm działania organu budziło nadal istotne wątpliwości konstytucyjne. Dostrzegł je, między innymi, Prokurator Generalny modyfikując w dniu 23 lipca 2012 r. pierwotnie złożony w dniu 22 listopada 2010 r. wniosek o zbadanie konstytucyjności art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ostatecznym kształcie wniosku organ ten domagał się stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 5 ust. 3b w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP (sygnatura sprawy K 23/10). Ten zaś problem jest istotą rozstrzygnięcia niniejszego sporu, gdyż podstawę zastosowanego wobec skarżącego środka prawnego – zatrzymania prawa jazdy, stanowił art. 5 ust. 3b ustawy z o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Uznając wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności aktu normatywnego o randze ustawy i wskazując, że orzeczenie wydane przez ten organ ma prejudycjalne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny przedstawionego pytania prawnego. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. w sprawie K 23/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Skoro celem art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest stworzenie dolegliwości w postaci zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wykazującego się szczególną uporczywością w utrudnianiu egzekucji oraz uchylającego się od współpracy z właściwymi organami w zakresie aktywizacji zawodowej (mimo braku zatrudnienia), przeto zatrzymanie prawa jazdy powinno nastąpić niezwłocznie, aby jak najprędzej objąć ochroną zarówno interes osoby uprawnionej do alimentacji (usprawiedliwione potrzeby dziecka) oraz interes społeczny przejawiający się zmniejszeniem obciążeń alimentacyjnych pokrywanych za dłużnika alimentacyjnego ze środków publicznych. Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z systemu prawa przepisu art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który pozostaje w bezpośrednim związku z art. 5 ust. 5 tej ustawy, stanowiącym podstawę prawną decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, to należy uznać, że organy postąpiły zgodnie z prawem. 8. Trafnie Kolegium wskazuje, że to czy skarżący nie wywiązał się z obowiązku alimentacyjnego oraz tego przyczyny leżą poza niniejszym postępowaniem. Z akt sprawy wynika, że decyzja uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego została skarżącemu doręczona skutecznie i niezaskarżona (k. 11 i 12 akt administracyjnych). Przyczyny, które podnosi skarżący a dotyczące kwestii odwołania nie dotyczą niniejszej sprawy. Również okoliczności życiowe i rodzinne, niewątpliwie trudne, nie mogą mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie stanowią przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, jako też decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu pomoc prawną na zasadzie prawa pomocy znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).